今年6月，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），首次针对省以下财政体制各领域重大问题提出了明确的、具有指导性的意见，勾画出未来一段时期省以下财政体制的基本图景。《意见》较好地处理了统一规范和因地制宜之间的关系，以激励与均衡为原则在一些重点领域明确了改革方向，提供了基本规范，也在很多领域留白，可由各省结合实际情况自行决定。

党的十八大以来省以下财政体制改革进展

 党的十八届三中全会明确提出，要深化财税体制改革，建立现代财政制度。党的十九大以及十九届四中全会进一步提出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。党的十九届五中全会要求，明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。

 财政体制改革涉及到中央与省级、省以下两个层次，省以下财政体制是不可或缺的重要组成部分。在我国治理模式中，中央主要负责设计中央与地方的财政体制，省以下财政体制则由各省参照中央精神设计。党的十八大以来，完善县级基本财力保障机制成为关注重点，如2013年《关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》，明确了中央、省级、县级在实现县级基本财力保障方面的主要责任。财政事权和支出责任划分是财政体制改革的重点任务，2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出，“省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权”。2018年基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，要求加强省级统筹，上级政府要注意增强县级政府基本公共服务保障能力。后续在出台科技、教育、医疗卫生、生态环境、自然资源、应急救援、公共文化、交通运输等领域中央与地方事权和支出责任划分改革方案时，延续了类似思路。在收入层面，随着“营改增”的推进，以往收入分成的税基发生变化，在中央地方明确增值税按照五五分成之后，各省也相应调整了省以下收入分成办法。

 由于中央文件对省以下财政体制改革一般是提出原则性意见，各省在实际执行中需要结合本地实际情况、考虑本地的历史惯性，因而在省以下收入划分、事权和支出责任分担制度等方面，均存在普遍的差异性。以浙江、江苏、山东、广东四个发达省份为例，2020年浙江省省本级财政集中度为4.06%，山东省为2.8%，江苏省为1.66%，而广东省则为25.59%。主要原因在于，四省的收入划分制度存在较大差异，各省均将中央转移支付计入省本级可支配财力范围并作为主体，但广东省省与市县收入划分强调增值税“五五分享”，而其余三省则采取增量“二八分成”的方式。

打造激励与均衡相协调的制度框架

《意见》的一个显著特点是专题指导省以下财政体制设计，对省以下政府间事权和支出责任划分、收入划分、省以下转移支付制度、省直管县、县级财力保障、乡财县管以及开发区财政管理体制、地方政府债务管理等，都提出了具有操作性的指导意见。其核心目标是打造一个制度框架，旨在正确激励市县政府发展经济、保障财力，又延续党的十八大以来的关注重点，注重提升市县级财政均衡水平。

 《意见》明确提出合理划分省以下各级财政事权的要求，限定了若干领域财政事权划分的方向。《意见》提出，适度强化教育等9个领域的省级财政事权，将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设等5类基本公共服务确定为市县级财政事权。从强化省级财政事权的具体领域来看，外部性程度与受益范围、财政压力程度都是考虑因素。在省以下各级财政支出责任的安排上，明确省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定，共同事权可以差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。一个新的动向是，提出推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究“逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一”。

 在收入划分方面，《意见》提出原则性要求，核心是省内规范一致。《意见》要求，对主体税种实行按比例分享，省内同一税费收入在省以及市与所辖下级政府之间的归属和分享比例原则上应逐步统一；同时要求逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策。这遵循了分税制改革的基本思路，即在收入划分方面不搞差异化，确需财力支持的通过规范的转移支付安排。《意见》并未限定各省的具体税种选择以及划分比例，只是强调参照税种属性划分收入，再次强调取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法，明确禁止现实中可能存在的因收入分成激励阻碍统一大市场建设与运转的现象。

 在省以下转移支付制度方面，《意见》首先强调要厘清各类转移支付功能定位。其次，《意见》要求优化转移支付结构，即结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模；合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。其三，《意见》对省以下分配转移支付资金的方式方法也提出指导性意见，要求采用因素法或者项目法，并对每种方法的实施要点做了说明；要求转移支付资金的分配既要考虑公共服务成本，又要适度体现激励约束。

 分析《意见》勾画出的制度框架，可以看到其贯彻了分税制财政体制的设计逻辑，遵循了激励和均衡目标分开的设计原则。高质量发展需要合理的财政激励，为此，需要在收入分成、事权上向地方分权。收入分成可以激励地方发展经济夯实税基，事权划分可以发挥地方管理相关事务的积极性和能动性。但分权也面临诸多挑战，特别是可能带来地区间财政不均等。在理论上，解决财政激励与财政均衡矛盾有很多选择组合。分税制的选择是：在收入端的收入划分、政府职能端的事权划分上规范一致，但在收入端的转移支付、政府职能端的支出责任承担上则可根据各地情况进行差异化处理，进而提升财政均衡水平。《意见》勾画出的制度框架，遵循了中央与地方间分税制度框架同样的设计逻辑，为各省推进省以下财政体制改革提出了原则要求，但在具体参数上各省可以自行选择。同时，面临收入分成激励，市县政府可能会出现或出台一些阻碍全国统一大市场建设的行为或政策，《意见》对此也提出了若干负面清单。

省级财政的新定位

 遵循激励和均衡目标分开的设计原则，需要省级财政在均衡调控方面发挥更大作用。按照《意见》相关要求，省级财政事权和支出责任将得到强化，对于均衡市县财政方面也将发挥更大作用，省级财力分成也将同步提升。按照《意见》提出的改革方向，我国省级财政将承担越来越多的事权和支出责任。如企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险，防范和督促化解地方政府债务风险等事权的财政压力，都不容忽视。财政体制改革不可能单兵突进，应该与行政体制改革等相适应。因而，省级财政的新定位能否得到贯彻落实，还需要统筹谋划，排除各方面的压力和阻力，与其他配套改革协调推进。

【本文得到中国社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究工程重大项目“促进共同富裕的财税政策体系和审计监督体系研究”（2022MGCZD006）课题的支持】

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