在我国，政府投资基金是重要的财政政策工具，在创新财政资金使用与管理、扶持战略新兴产业发展、激发民间投资活力、强化市场主导的内生增长机制等方面正发挥着积极作用。做好政府投资基金顶层设计，尤其是选用恰当的组织形式，对于基金落实宗旨、规范管理、提高绩效意义重大。

组织形式的比较

基金组织形式通常指设立的形态和类型。当前，我国政府投资基金的组织形式可分为三类：一是依据公司法，以有限责任公司或股份有限公司形式设立的公司制基金。二是依据合伙企业法，由普通合伙人和有限合伙人组成，以不具备法人资格的有限合伙企业形式设立的合伙制基金。三是依据信托法和证券投资基金法，依托股权投资信托计划等开展代理投资且不具备法人资格的信托制基金，亦称契约制基金。普遍认为，契约制基金受组织稳定性偏低、管理人道德风险偏高以及法律法规约束偏弱等因素影响，制度成本较高，且难以通过高效率投资加以弥补或覆盖，因此，我国政府投资基金大多采用公司制或合伙制。这两者尽管均采用承诺出资，通过出资人订立法律契约，明确出资数额和交付安排等企业设立要素，但各自因设立理念和法律依据不同而存在明显差异。

（一）设立的宗旨与治理的理念

公司制基金强调分离所有权与经营权，厘清所有者、管理者和劳动者之间的责、权、利关系，构建“权责对等”的委托——代理关系，形成有效的激励与约束机制，通过各主体利益共享、风险共担、高效协作和相互制衡，实现管理者的勤勉尽职和基金的高质量发展。依据公司法设立的公司制基金，是具有独立民事权利能力和行为能力的法人实体，股东只能以货币、实物、知识产权、土地使用权等出资，并以出资额为限对基金债务承担有限责任；同时，为实现所有权和经营权的科学分离，股东一般不直接参与基金具体运营，但可通过拥有最高权力的股东会选举董事会成员、对重大投资项目行使表决权或否决权、聘用外部审计机构等方式监督和规范基金管理人行为、保障自身权益，部分股东还可通过基金的投资决策委员会行使权利，进一步保障权益。

由普通合伙人和有限合伙人共同设立的合伙制基金则遵循契约自由原则，凭借“共识、共担、共创、共享”的合伙精神实践专业分工和资源互补，强调要依靠合伙人共同的使命和价值观，减少内部交易成本，建立信任机制和文化纽带，保证企业长期稳健发展；要通过共担风险和共治责任，使人力资本与货币资本超越雇佣关系，形成特殊的多重契约关系；要发挥每个合伙人的优势，实现价值驱动和要素联动，为企业和社会创造价值；要共享信息与知识、资源与智慧，实现价值贡献和盈利分享，促进人力和货币价值的共同增长。合伙制基金虽非独立法人，且无独立财产，也无需承担独立财产责任，同时强调人力资本和智力资本的价值，允许普通合伙人以劳务出资并主导基金运营等；明确有限合伙人可依法对基金债务承担有限责任，但不得以劳务出资、不参与基金的日常管理。因此，相较公司制基金，合伙制基金对出资人的权利保障有一定弱化，但合伙企业法也赋予全体合伙人对合伙协议的制定有较大的自由协商空间。

（二）管理的规范与经营的效率

公司制基金的法人治理结构由股东会、董事会、监事会叠加管理层共同组成，体现了现代企业制度的“资合性”特点，即治理的权力边界较为清晰，工作责任和决策规程颇为细化，能遵循同股同权原则，按出资份额或比例在股东之间分配管理权和重大事项决定权，确保股东既是出资人又是最终决策者；基金聘用的管理人，可在“定位清晰、权责对等、运转协调、有效制衡”原则下规范运营基金。但事物是辩证的，公司制基金的大股东易通过股东会与董事会机制干预管理人的经营管理和投资决策，压降管理人的管理自由度和独立性空间，同时，内部程序一旦过于严格也会一定程度影响基金运作效率。

合伙制基金的管理结构则建立在完全分离经营权和所有权基础上，普通合伙人和有限合伙人通过强调“人合性”的合伙协议约定各自权责，规避了公司制下的同股同权要求，扩大了普通合伙人的管理权。在中国证券投资基金业协会不实质审核私募投资基金强制报备制度的当下，普通合伙人可凭借合伙协议的开放性，减少繁冗的程序流程，建立高效的管理制度和决策机制，提高基金运行效率。但高度信任普通合伙人的治理架构通常不足以形成充分有效的制衡机制，如何合理规范普通合伙人的管理专制风险和违规行为往往备受关注。

（三）基金约束与激励管理人的 机制

在约束机制上，公司制基金在较明确的制度性约束下开展运营和监管治理。一是董事和高级管理人员的忠实勤勉义务有明文规定；二是依法设立的监事会代表股东会对董事会和管理层乃至整个企业行使独立的监管职责；三是企业须定期向股东披露财务会计报告等经营信息；四是股东可以通过查阅企业财务会计报告、会计账簿和股东会会议记录、董事会决议等方式行使知情权。而合伙制基金则以被动式约束为主，不仅有关的信息披露和监督事项几乎均通过合伙协议具体约定，而且有限合伙人不能执行合伙事务，主要通过声誉机制、设置普通合伙人劣后受益权和在投决会的一票否决权等被动防范普通合伙人的道德风险。在国内信用体系尚未健全的当下，这类约束难以排除普通合伙人利用管理优势和制度疏漏，侵占有限合伙人利益的可能。

在激励机制上，公司制基金除遵循“同股同利”原则，按出资比例向股东分配收益外，基金管理人在收取工资、奖金等劳动报酬的同时，亦能通过股权、期权激励以及含约定激励条款的管理顾问协议等获得绩效奖励。但相较而言，合伙制基金的管理人享受的激励空间更大，既能借助放大资本杠杆获取强大的内在激励，又可按惯例分享基金的超额收益。

（四）经营持续性与运营便利性

公司制基金更偏重资合性，多数长期经营，甚至永续经营。为巩固企业财务基础、扩大经营需要，明确企业不得用股本分配利润，要求在利润分配前提取公积金，其中法定公积金累计到注册资本的50%后方可停止提取，将其转增企业资本时须留存不少于转增前注册资本的25%；对企业使用留存收益转增资本在税收上予以适当优惠，转增部分对法人股东不需缴纳企业所得税；强调股东必须将违规分配的利润退还企业。而合伙制基金则对企业的经营持续性关注不多，倾向及时足额分配利润：合伙协议通常会约定合伙期间的利润分配和合伙到期后的企业清算及相应分配。如合伙企业的个人投资者应纳税经营所得既包括合伙企业对其当年分配的所得，也包括企业当年留存的所得，使个人投资者享有的收益无论分配与否都应纳税，且税率往往超过公司制基金将留存收益转增资本所适用的20%个税税率，这难免会降低合伙制基金留存利润的意愿。

在运营便利性方面，公司制基金相对较弱。我国公司法除严格有限责任公司的合并及分立事项的流程外，还通过明确股权转让和变更注册资本流程，规范股东增减资行为。同时，有限责任公司增加或减少注册资本，应向登记机关办理变更登记，且增资须依公司设立缴纳出资的规定执行、减资须履行债权人告知义务。另外，股权转让和变更注册资本都需要修改公司章程并进行变更登记。而合伙制基金在资本变动时虽也需办理变更登记，但程序更为便利。如通常某一有限合伙人新入伙或退伙只需签订入伙协议或退伙协议，而非整体重新签订合伙协议。 

（五）税收的原则和待遇

公司制基金遵循“先税后分”原则，易使股东在基金缴纳企业所得税后，仍面临为投资所得再次纳税的窘境。以自然人投资者为例，在基金为投资收益缴纳25%企业所得税后，个人还需为分红所得缴纳20%的个税。近年来，我国为促进公司制企业发展，已通过多次改革使投资者享有一定的税收优惠。如，企业所得税法将居民企业直接投资于其他居民、企业取得的股息、红利等权益性投资收益列为免税收入等。

合伙制基金采用“先分后税”原则，即企业采用单层税制，由合伙人按各自适用税率分别计算缴纳所得税。尽管一般认为，相较公司制基金，其投资人的税负水平有明显降低，但因合伙制基金中个人投资者一般适用35%的所得税率，与公司制基金中累计40%的个人投资者税负水平差别并不明显。加之两种组织形态下的基金纳税规则和计算方法差异较大，采用合伙制能否有效降低税负，仍需根据实际具体分析。

选用形式的探讨

（一）从落实基金宗旨和完善治理的视角

政府投资基金要求扮演发起者和规则制定者角色的政府出资人承担相应治理职责。在选择基金组织形式时，政府出资人除应考虑现行合伙企业法禁止国有机构和公益性事业单位充任普通合伙人，及合伙制下的有限合伙人不参与基金运营管理、权责存在一定程度不对等情形外，还要基于切实落实基金宗旨，评估政府政策目标与社会资本商业目标的匹配度，并权衡基金的规模与治理复杂度。通常匹配性高、易于达成共识的，宜采用合伙制，否则宜采用公司制以降低政策目标实现难度；基金规模不大、治理复杂性低的，宜采用合伙制，引入专业能力强、信用高、管理业绩好的社会管理人执行基金合伙事务、做好基金运营，否则宜选择公司制，通过股东会及董事会全面监管基金、决策重大事项，有效降低管理人追求过高收益的道德风险，实现股东和经营层的权责对等和国有资产的保值增值。

（二）从优化基金管理和提升运营效率的视角

政府出资人首先应考虑既定政策要求，涉及国计民生或敏感领域的，宜采用公司制强化对基金的掌控；不涉及的则两种组织形式皆可。其次应考虑基金风险管控要求，针对运营中或将出现的过度逐利、利益输送、挤压民间投资等失范行为，评估基金的风险防控能力，如有效防控把握大，可采用合伙制，否则公司制更为适宜。第三应考虑财政资金效率，对于收益要求高、资金放大倍数大的，采用合伙制更好，否则两种组织形式皆可。第四，应考虑基金管理效能，在实践中，一些出资人倾向基金采用合伙制，并由有限责任公司执行基金合伙事务，以集公司制和合伙制之长，但实际效果不理想。因为管理人仅凭借少量出资即可获取政府投资基金的资金管理权和政策优势，而只承担有限责任，一旦约束不足，易滥用所管理资源博取不当利益，不利于落实基金宗旨，甚至会扰乱市场。即便有限责任公司由各出资人共同出资专设，一旦出现返投决策等影响出资人利益等情形，基金管理易陷入混乱，使公司制下的规范和合伙制下的“高效”尽失。因此，建议慎用有限责任公司执行政府投资基金的合伙事务。

（三）从基金约束和激励管理人的视角

政府投资基金存在的委托—代理关系，须通过规范有效的约束和激励调动管理人的积极性，勤勉尽责做好基金运营管理。合伙制对管理人要求高，“合格”意味着专业能力强，有深刻的行业认知和独立作出准确判断决策的能力；既往业绩优，有与基金规模和运营相匹配的丰富从业经验和优良工作业绩；个人信用高，过往的勤勉尽责和执业品行已得到业内认可。客观讲，我国现有的合格管理人是不多的。如一时难觅，宜采用公司制；确需采取合伙制的，则应通过管理人承担无限责任的制度性安排预防代理问题，同时加强诚信、激励、制衡和监督等机制建设进一步完善基金的治理与管理。

（四）从基金持续经营和运营便利的视角

我国公司法已经五次修订，赋予企业更多自主权，在运营便利性上使公司制和合伙制的差别已不明显。考虑到战略新兴产业在初创期会面临诸多不确定性，发展的时间周期难以预先确定，政府投资基金要切实防止急功近利，尤其是大规模集中投入等引发产业过热以及后期集中退出造成企业资金困难而影响产业持续稳健发展等问题，须秉持久久为功理念，利用自身政策目标长远、存续期较长等特点，多采用公司制形式加以创设，借助强制公积、滚动投资等制度性安排，在持续运营的同时满足支持产业发展要求。当然，对于预期存续期较短的政府投资基金，可采取合伙制。但无论引入何种组织形式，政府投资基金均应及时分配利润并在实现目标后开展清算，以彰显高效正回馈对社会资本的强激励作用。

（五）从基金合理纳税的视角

在我国，政府投资基金的享有税收优惠大致有三类：一是根据投资对象所处生命周期特点给予差别化税收优惠；二是在投资环节对有关参与者给予所得税抵扣减免等；三是遵循投资回报时点的规律性，将全部投资收益平摊到整个投资期，通过年度纳税方式给予优惠。尽管基金的组织形式对涉及企业所得的税收优惠有所影响，但如前文所述，合伙制的单层税制并非在经济上一定优于公司制的双层税制；公司制基金作为独立法人，相比“先分后税”且不具法人地位的合伙制基金，更为规范的纳税行为有利于进一步彰显平等市场主体地位，发挥引导和示范作用，故在选用政府投资基金的组织形式时，税收因素不必过多考虑。

（作者单位：中国文化产业投资基金）

责任编辑  雷艳

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