开启政府采购新篇章

 安徽省财政厅  张为中

2022年《中华人民共和国政府采购法》已颁布20周年。7月15日，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次向社会公开征求意见。在深入贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》要求的同时，财政部全面系统地对政府采购法进行修订，进一步完善政府采购法律制度，展现诸多亮点，但也有尚待明确和完善之处。

《征求意见稿》旨在优化政府采购法律制度体系，打造市场化、法治化、国际化政府采购营商环境，在解决采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分、采购制度不统一、不衔接等问题方面进行了诸多探索和改进。

（一）总体上从程序导向到目标导向转变。顶层制度设计上，《征求意见稿》从程序导向转向目标导向，不但要求程序规范，更加注重政府采购绩效、促进经济社会发展等目标的实现。总体上看，《征求意见稿》首先完善了立法宗旨和目的，进而明确了政府采购的绩效要求、助力实现经济和社会的可持续发展目标；新增政府采购政策、需求管理、合同管理等三章，并通过完善采购方式和程序来进行规制，以确保立法目的和政府采购目标的实现。特别是进一步突出并完善了政府采购维护国家安全、支持科技创新、促进中小企业发展、支持绿色发展、扶持不发达地区和少数民族地区、维护弱势群体利益等政策功能。

（二）与国际通行规则进一步接轨。一是调整政府采购范围。将为实现公共目的、从事公用事业、运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业纳入政府采购范围。我国坚定不移地扩大高水平对外开放，需要稳步拓展规则、管理、标准等制度型开放，将公益性国有企业纳入政府采购实体范畴，与GPA规则相适应，有利于我国加入GPA谈判。二是竞标供应商或者合格标少于三家可以继续开展采购活动。竞标供应商的数量多少与竞争是否充分没有直接或必然关系。实践中，有的采购项目竞标供应商很少，但是竞争非常激烈；有的采购项目竞标供应商非常多，但是供应商之间供给能力水平非常离散，不能形成有效竞争，反而被低质供应商搭了便车。《征求意见稿》借鉴世界银行采购指南的规则，在一定前提下，没有对供应商数量作出任何限制。实行公开竞争后，只要采购文件没有不合理条款，且采购程序符合规定，无论几个供应商都具有竞争性，采购活动可以继续开展，有利于大大提高政府采购的效率。

（三）制度规则更加统一。具体来说，政府采购扶持政策由财政部会同有关部门统一制定，其他部门、地方均不得自行制定政府采购政策。集中采购目录、政府采购限额标准、其他采购实体及其具体采购范围统一由国务院确定和发布，避免各地自行制定目录、范围和标准，导致事实上政府采购的范围和制度规则差别较大的弊端，更有利于全国一盘棋落实政府采购政策功能。

（四）强化采购人责权。采购人作为政府采购的主要参加人，在以往的政府采购实践中，其责任不够明确、权利不能落实，政府采购程序主导着政府采购过程和结果，政府采购目标未能充分实现。《征求意见稿》强化了采购人的主体责任，落实了采购人的权利。第四章政府采购需求管理、第六章政府采购合同管理大篇幅强化采购人的责任，从政府采购预算的编制、采购需求的确定、采购组织形式和采购方式的选择，直到合同的订立、履约验收等采购全过程由采购人负总责。为了与采购人主体责任相适应，赋予采购人可以拒绝“履行与采购人或者与其存在管理关系的单位的采购合同时，发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施”的供应商参加采购活动的权利，授予采购人依法自主选择采购代理机构的权利，明确“评审委员会可以全部由采购人代表组成，也可以由采购人代表和政府采购评审专家共同组成”。采购人责权的落实和统一为高质量政府采购创造了条件。

（五）制度性交易成本显著降低。对于采购人来说，主管预算单位可以统一组织采购，鼓励采购人自愿联合采购。这些规定不但有利于吸引优质供应商参加投标，提高政府采购的效率，也有利于通过以量换价、带量采购的方式节约财政资金。对于供应商来说，对法律规定的供应商参加政府采购活动的条件中不得存在的情形，可以采用承诺制。承诺制简化了证明形式，方便供应商参与政府采购活动，而且节约评审时间，进一步降低制度性交易成本。

（六）统一相关专业术语。由于政府采购方式和评审方法的多样化，政府采购活动中专业术语过多，不利于规范管理。《征求意见稿》将政府采购有关专业术语进行了统一。一是“竞标”“废标”“合格标”“等标期”“竞标保证金”等适用于所有的政府采购活动。二是招标方式的评标委员会、竞争性谈判和创新采购方式的谈判小组、询价方式的询价小组和框架协议采购方式的评审小组均称为“评审委员会”。三是采购人、供应商、采购代理机构、政府采购评审专家等均统称为“政府采购参加人”。

（七）评审方法与采购方式有效分离。评审方法分为最低评审价法、综合评分法和最优质量法，招标、竞争性谈判、询价、创新采购、单一来源采购、框架协议采购均可以依法选用这三种评审方法。评审方法不与特定的采购方式严格对应，即评审方法与采购方式是分离的。而在现行的政府采购法体系中，评审方法与采购方式紧密相关，采用何种采购方式就意味着采用何种评审方法。评审方法与采购方式有效分离更有利于政府采购的实操和高效完成政府采购目标。

（八）评审方法和评审因素的使用进一步创新和规范。明确“最低评审价法”的适用范围；规定招标的适用情形及采用招标采购时综合评分法的适用条件，总承包工程、政府和社会资本合作、创新采购不得采用招标方式；竞争性谈判方式的适用范围和现行《政府采购法》规定完全不同，一般采用综合评分法，竞争性谈判未来可能成为主流的采购方式；询价、框架协议采购均可适用于工程、货物和服务。评审因素必须与采购标的直接相关。评审因素中的分值设置应当与可评判、可验证的指标相对应，“可评判、可验证”是对“量化”更进一步、更具操作性的要求。

《征求意见稿》回应新发展阶段要求，以目标为导向，坚持与时俱进，对政府采购法进行了创新性、系统性地修订，有很多值得肯定的亮点之处，也有尚待完善之处，希望能够在修法过程中得到关注与解决。

（一）有关术语、概念和定义问题。《征求意见稿》统一了相关的专业术语，解决了不同采购方式术语定义过多的问题，但应该遵循非必要不增加的原则。《征求意见稿》中有些术语定义还不够明确和严谨，例如，政府和社会资本合作、混合采购、创新采购等；有些不易判断而不好操作，例如，“重大实质性违约”“重大技术突破”“创新”等。

（二）建立集中采购机构竞争机制有待完善。《征求意见稿》鼓励集中采购机构进行竞争，集采机构可以打破行政级次和部门隶属的限制，接受各级、各类采购人的委托开展集中采购代理活动。但集采机构是事业单位，缺乏竞争的内生动力。另外，集采机构都隶属于不同层级的政府部门，容易产生多一事不如少一事的思想顾虑。集采机构竞争还存在部分不确定性问题，如评审专家费用由谁负担，是集采机构所在地财政负担还是采购人所在地财政负担。二是投诉处理由谁管辖，是集采机构所在地财政部门还是采购人所在地财政部门。因此，如果法律上没有明确建立相应的竞争机制或者对集采机构进行配套改革，集采机构竞争可能难以达到预期目标。

（三）章节内容的匹配问题。“第四章政府采购需求管理”应当是法律对所有的政府采购项目进行采购需求管理的总体和一般规定，不应将特殊采购对象的采购需求在此单独列出，创新采购、信息化采购、政府和社会资本合作采购均属于特殊的采购对象。需要考虑特殊采购对象的特别采购需求，不宜在法律上进行列举和穷尽，可以纳入条例或者部门规章进行规范。“第五章政府采购方式与程序”也有类似的问题。“第一节一般规定”未按照章节的标题展开；“第二节采购方式和程序”中，操作性内容可以下放到条例、规章或规范性文件中。

（四）创新采购有待商榷。《征求意见稿》将创新采购作为一种全新的采购方式，并且明确了适用情形。作为一种采购方式，应该是普遍适用的，但创新采购的适用情形将医疗、科研和“三首”（首台套重大技术装备、首批次新材料、首版次软件）产品等创新“高地”领域排除在外，目前可以并且能够运用创新采购方式的单位和项目较少，一定程度上缩小了适用范围。创新采购相比于一般的采购方式耗时长，一旦研发失败，还将导致财政资金和时间成本的双重浪费。另外，创新采购是一种采购方式还是一类标的物的采购也值得斟酌。