从政府采购法修订看良好交易制度的构建

国际关系学院经济金融学院

赵勇

政府采购的价值目标，通常也被称为立法宗旨，是指对于政府采购制度的意义、重要性、要实现的目的总的看法。政府采购的价值目标既不是唯一的，也不是一成不变的，而是在某一历史时期存在的众多可能相互矛盾的目标中需要优先实现的目标。在深化政府采购改革的过程中，及时调整、建立新的价值目标并达成共识是重中之重。其意义在于，当不同的目标发生冲突时，价值目标能够为实践者和监督方提供权衡取舍的依据。从国际经验来看，多样化和柔性化是公共采购价值目标的演进规律。多样化是指从制度建立初期的反腐、效率等单个或少数目标，向后来的物有所值、财富分配、规避风险等多数目标发展；柔性化是指从初期的比较客观的、容易量化的目标，向后来的主观的、难以量化的目标演进。

《征求意见稿》第一条中增加了“促进全国统一大市场建设”，回应了当前市场经济自上而下顶层设计的现实需要。在2012—2015年，世界银行对于其执行了50年的采购政策进行了第一次重大改革。新采购框架的核心是“物有所值（Value For Money）”和“符合所需（Fit For Purpose）”。《征求意见稿》第三条（政府采购的原则）中增加了“讲求绩效”原则。“讲求绩效”原则融合了物有所值和符合所需的新采购理念，将成为政府采购交易制度未来数十年的奋斗目标。总体而言，这两条内容的修订，均用了只增不减的方式，符合目标多样化的发展规律。同时，确立了远近结合的价值目标，能够与国际政府采购的通行理念相吻合。

一项好的政府采购交易制度，应当是能以最低的交易成本最好地满足采购人需求的制度。采购人的需求和市场竞争的形态是千变万化的，导致真正能以低交易成本匹配采购人需求的采购方式是多样的。每个交易制度中都有包含若干种采购方式的“采购工具箱”。工具箱中的每种采购方式的设计，在满足现实中不同的采购需求和竞争类型的同时，对于采购人的能力要求是不同的。在我国政府采购和招标投标制度建立的初期，由于价值目标的初级性和单一性，采购人能力的不足，配套机制的不完善以及整体社会环境等多方面的原因，使得公开招标在实践中暴露了一些不足，如采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、忽视市场竞争类型、无视公开招标条件和采购人能力等，凡此种种，不仅无助于政府采购价值目标的实现，而且降低了社会各界对于政府采购交易制度的信心。对政府采购实践中的这一突出问题，《征求意见稿》予以回应。

首先是各种采购方式的合理均衡按需适用。《征求意见稿》删除了政府采购法第二十六条“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的规定，并在第三十五条规定采购人应当根据采购项目特点，按照适用情形合理确定采购方式，改变了以往根据项目规模确定采购方式的生硬做法，缩小了公开招标的适用范围，将公开招标请下了“神坛”，让它成为与其他采购方式平等的采购方式之一。

其次，强调政府采购的全生命周期管理。《征求意见稿》新增第四章强化政府采购需求管理的内容，对确立政府采购需求的主体、依据及方法进行了详细规定，结合新增的第六章合同管理的内容，对当前采购实践中存在的只重视“开标、评标、定标”局部采购流程的问题进行有力纠偏。只有做到对政府采购的全生命周期，特别是“首尾两端”的关注，才有可能把提升采购绩效落到实处。

再次，对于非招标采购方式进行了补充完善，让政府采购工具箱中的各个工具更加合理均衡。《征求意见稿》将国际通行，且在国内多年采购实践中被证明适用于小额零星采购的框架协议采购程序提升至法律层面。对于国家有创新需求，但市场上尚无成熟产品的采购，《征求意见稿》中创设了“创新采购”这一新型采购方式。《征求意见稿》不仅修正了政府采购法中竞争性谈判只能按报价最低的原则确定成交供应商的缺陷，还对竞争性谈判的适用情形、分类、程序和要求作出了详细规定。总体而言，竞争性谈判这一采购方式更加适用于采购人认知有限、需求不明确、市场变化快速的服务和高科技领域，符合国际惯例和商业及私人领域的采购习惯。为竞争性谈判插上有力的翅膀，有助于其在政府采购的天空中更好地翱翔。

最后，《征求意见稿》第五十五条涉及信息技术在政府采购中的应用。推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，有望进一步为交易活动提质增效。

当前的政府采购实践中对竞争的认识存在两个普遍的误区：一是将竞争等同于公开招标，即认为公开招标是能够实现竞争的唯一方式；二是认为竞争越激烈越好。第一个误区的形成并非偶然现象，几乎可以说是公共采购制度发展过程中的普遍规律。第二个误区的形成则违背了制度经济学的一项基本原则：在设计包括交易制度在内的任何制度时，在考虑无论是作为制度设计灵魂的竞争要素还是其他要素时，既要考虑它们所能带来的收益，也要顾及它们的成本。只有收益大于成本时才能带来对新制度的需求。因此，笔者一向倡导公共采购中“适度有效竞争”的理念。原因在于，对比缺乏竞争所带来的危害，过度竞争丝毫不逊色。当前采购实践中出现的恶性低价竞争、围标串标、“钓鱼工程”等现象，往往是过度竞争的表现形式。

《征求意见稿》中的最大亮点之一是引入了“竞争范围”这一重要概念，并将以往通常被捆绑在一起的竞争范围与采购方式彻底剥离，无论在招标还是非招标采购方式（创新采购和单一来源采购除外）中均可采用公开竞争或有限竞争。这在我国公共采购立法中属于首次。《征求意见稿》提出政府采购应当促进有效竞争，将公开竞争作为确定竞争范围的首选，同时也赋予采购人根据项目实际需要合理选择竞争范围的权利。这有助于逐步消除政府采购各方主体以及社会各界的“招标等于竞争”的误区，同时有助于采购人合理掌握竞争的程度，平衡竞争成本与收益的关系。此外，《征求意见稿》第四条和第二十九条旨在推进建设和维护全国统一大市场，第三十条将促进市场竞争纳入采购人员的岗位职责，第三十一条禁止在采购需求中通过设定特定指标或者技术路线指向特定供应商来妨碍公平竞争，这些条款无不体现出制度设计者对在政府采购交易制度中实现有效竞争的期盼。

政府采购周期长、环节多、资金量大、专业性强，而且处于政府与市场的结合地带，通常单纯的行政监督或市场监督手段都难以实现良好的监督效果。《征求意见稿》第八章专门对监督检查机制进行了设计。除了继续强调政府采购监督管理部门、审计机关和监察机关对政府采购活动及人员的监督职责外，《征求意见稿》在扩充监督主体、增强监督效果、构建立体化的监督体系方面有以下两方面的创新突破：

一是强化了人民群众参与监督政府采购活动的手段。第一百零五条赋予任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为进行控告和检举的权利。第一百零一条明确国家重大投资项目或政府和社会资本合作项目的绩效目标实现情况和执行政府采购法情况，应经专项审计后纳入决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。纳税人是政府采购活动资金的本源，对于政府采购活动的监督是正当的，也将是有效的。

二是强调了采购人、集中采购机构的内部监督和职业自律。对于像政府采购这样专业性很强的复杂的交易制度而言，相关的违法犯罪活动往往隐蔽性较强，使得惯常的外部监督手段难以奏效。《征求意见稿》要求采购人、集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。第九十四条和第九十七条规定采购人员应当具有相关职业素质和专业技能。这些内容都将对提升政府采购绩效和监督效果发挥积极的作用。一套完整有效的监督体系应当做到政府与市场、自律与他律、内部监督与外部监督的有机统一。随着政府采购实践和理论的进一步发展，笔者期待更多政府、社会与市场有机结合的监督方式的建立和完善，包括国家层面政府采购行业协会、信用信息平台、专业且中立的公共采购争端解决机制以及政府采购官制度的建立。

政府采购市场与普通商业市场最大的不同恐怕就在于政府采购中所包含的社会经济政策了。同商业采购及个人采购一样，政府采购的基本目标也包括追求更高的项目质量、更好的经济效益以及更短的履约时间，但与此同时，国家还会根据其所处的不同发展阶段设计其他社会经济政策。《征求意见稿》保留了促进中小企业发展、支持绿色发展、扶持不发达地区和少数民族地区的政策，并且增加了三项新的政策：维护国家安全、支持科技创新和维护弱势群体利益。《征求意见稿》还专门新增了第三章政府采购政策，对社会经济政策相关内容进行了细化。在第二十三条中，明确“中国境内生产产品达到规定的附加值比例等条件的，应当在政府采购活动中享受评审优惠”，将政府采购法中支持本国产业政策向前推进了一步。第二十四条提出政府采购应当落实国家安全要求及国家建立政府采购安全审查制度，相比当前的政府采购法中仅仅将涉及国家安全和秘密的采购作为例外事项，在一定程度上弥补了相关采购的制度空白。此外，第三章中还对社会经济政策以及政策的执行措施和机制进行了一些细化，具有了更强的可操作性。政府采购中的社会经济政策，向来是极具挑战性的内容，其难点不仅在于立法本身，更在于相关标准和规范的缺失。如何在政府采购中将社会经济政策一步步落到实处，需要政策制定者、政府各部门、实务工作者以及社会各界的通力配合和长期努力。

总而言之，《征求意见稿》是对颁布了20年的政府采购法的第一次大修。可以看出，贯彻了《深化政府采购制度改革方案》以及国家在经济、科技、安全等领域的改革精神，借鉴了国内外政府采购立法及实践中的良好经验，对多年来政府采购领域的突出问题进行了回应，不乏亮点与突破之处，也留下了进一步改进和提升的空间。我们应当清醒地认识到，政府采购改革牵一发而动全身。政府采购交易制度的构建，只要能够继续坚持市场化、法治化、国际化的方针，不断地在实践中探索，在理论和政策的指引下完善，就能够让政府采购更好地实现它的价值目标，并且带动整个市场经济交易制度更加健康地发展。