出资人视角下政府投资基金高质量发展的建议

深圳市财政局  张志明

财政部门一方面是政府投资基金的出资人，按约定履行民事出资义务，并享有相应权利，另一方面也是财政资金的监管部门，履行监管职责的行为又属于行政行为，具有强制性。民事行为与行政行为具有不同的法律特性，出资人权利与监管人职责也存在不同。

（一）价值追求不同。财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责，以单独出资或与社会资本共同出资设立政府投资基金，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，其出发点是实现国有资产的保值增值，核心是效率。而财政部门履行行政监管职责主要是通过借助行政行为的干预，不断提高财政资金使用效益，避免出现市场失灵的情况，其出发点是维护社会公众利益，核心是公平。

（二）权利性质不同。出资人权利属于财产权利，来源于公司法、物权法的规定，属于私权，可以进入市场在平等主体间进行交易。行政监管权来源于行政法上的授权，是公权，具有法定性，依法可以在一定范围内授权或委托，但禁止“交易”。

（三）地位作用不同。出资人权利没有强制效力，财政部门与其他出资人、基金之间应是平等的市场主体，平等享有和行使各项权利，平等履行各项义务。行政监管权具有强制性，一方面财政部门必须履行法定的监管职责，另一方面财政部门在开展相关监管工作时，其他出资人和基金必须配合。

（四）救济途径不同。作为出资人，如财政部门与其他出资人、基金之间发生争议，可以通过民事仲裁或民事诉讼解决。作为监管人，如其他出资人、基金对财政部门的行政监管持有异议，则是通过行政复议或行政诉讼的方式进行救济。

虽然政府投资基金出资人权利与监管人职责存在诸多的差异，但二者是有机统一的。设立政府投资基金是为了通过创新财政资金使用方式，将直投直补一次性支出向“投资——退出——投资”循环支出转变，将完全依赖行政审批的“单兵作战”向行使出资人权利和履行监管人职责“两条腿走路”转变。通过政府投资基金，以往单纯依靠行政命令和监管难以实现的引导新兴产业发展、撬动社会资本投资等政策目标，可借助出资人权利机制予以实现，将积极的财政政策有效转化为积极的市场力量。因此，有效行使出资人权利，实际上是为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地履行监管人职责。同时，无论是行使出资人权利还是履行监管人职责，都必须坚持市场化、法治化的基本原则，以实现“有效市场、有为政府”的良性组合，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。

（一）准确界定，差异监管

由于政府投资基金业务的专业性、项目退出的频繁性等特殊属性，目前相关政策均对政府投资基金进行差异化监管。建议借鉴新加坡淡马锡“一臂之距”的监管方式，探索政府投资基金授权放权经营机制，以出资层级认定基金是否属于政府投资基金，原则上财政直接出资的一级基金，以及经政府批准的部分政策性二级子基金，不管基金是由一般的国有企业代持，还是由国有金融资本代持，在出资的相关文件中都应明确该基金属于政府投资基金，并采取与国有企业、国有金融资本利用自有资金设立的私募基金不同的监管政策，由财政部门依法直接监管。发改部门的“政府出资产业投资基金”，由财政部门履行出资人职责，发改部门履行主管部门职责。其余未纳入财政部门直接监管范围的子基金和投资项目，可借鉴《改革国有资本授权经营体制方案》和《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》的经验做法，以清单化的方式授权放权给主管部门和基金，由主管部门和基金按照“穿透监管”的要求，监管至最底层投资项目。

（二）清单管理，发挥合力

借鉴《国有金融资本出资人职责暂行规定》《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》的经验做法，探索对财政部门出资人权利和监管人职责、财政部门和主管部门监管职责、基金运营主体责任进行清单管理，清单以内事项大幅减少审批或事前备案，清单以外事项由基金依法自主决策，既推动形成覆盖全面、分工明确的监管体系，又充分发挥基金市场化自主运营的优势。

财政部门积极支持证监部门专项检查和自查工作，督促基金自觉接受金融监管，规范运营，避免出现不公平对待政府出资、侵占或挪用政府出资、违规关联交易、不按基金章程和投资协议投资等问题，形成“齐抓共管”监管新格局。完善政府投资基金与产业专项资金对接机制，鼓励政府投资基金投资的企业申报专项资金资助，主管部门应安排一定比例专项资金用于资助政府投资基金投资的项目，积极促进政府投资基金投资和专项资金资助“同频共振”。加强政府投资基金和招商部门的信息共享，一方面政府投资基金应重点考虑政府拟招商的战略性新兴产业和未来产业相关企业和团队，另一方面当地培育的“专精特新”企业存在外迁情况时，政府投资基金可通过直接投资该企业或间接投资上下游产业链等方式进行“反招商”，形成产业招商和资本招商的独特优势。

（三）创新制度，激发活力

一是创新绩效监管，充分发挥财政资金使用效益。实施全过程绩效管理，对政策目标实现程度、基金运作规范性、管理效率、投资业绩等进行量化评价，并加强绩效评价结果的应用，评价好的基金可提高管理费计提比例，加快实缴出资，多分配利润，加大让利等。逐步改变政府投资基金无存续期或存续期过长的做法，参照市场化基金的存续期惯例，在设立政府投资基金或政府投资基金参与设立子基金时即明确存续期为7—10年，到期后及时清算。经绩效评价确需继续设立的，按程序重新设立政府投资基金或子基金。

二是创新自我监管，积极引导基金管理人依法依规经营。根据《国务院办公厅关于提升大众创业万众创新示范基地带动作用 进一步促改革稳就业强动能的实施意见》中关于“支持在具有较高风险和不确定性的业务领域实施员工跟投机制，探索‘事业合伙人’方式，形成骨干员工和企业的利益共同体”的有关要求，进一步明确基金管理人团队可以通过持股、跟投、超额收益分成等方式分享项目收益，通过利益捆绑不断强化基金管理人自我监管，从源头减少关联交易。创新与专项资金对接机制，建立健全基金管理人“白名单”制度，“白名单”内的基金管理人可向专项资金主管部门推荐项目，积极引导基金管理人依法依规经营。

三是创新容错机制，鼓励担当作为。营造宽容失败、鼓励创新、经营风险的投资文化，对政府投资基金及参股的各类种子、天使、风投、创投基金，整体考核基金所投全部项目，从基金投资运营全周期评价整体投资收益。可借鉴浙江省财政厅出台的《省产业基金投资运作尽职免责工作指引（试行）》的经验做法，正常投资风险按照“三个区分开来”的原则，对相关部门工作人员及基金管理人不作负面评价或予以免责、减轻、从轻等处理。但利用政府投资基金进行非法集资、诈骗等犯罪活动的，应按照中共中央办公厅、国务院办公厅2021年7月印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》有关要求，追回出资及管理费，并依法追究刑事责任。

四是创新权利实现机制，运用法治思维和法治方式解决基金监管顽症难题。将财政部门的事前审批、预算约束、绩效评价、量化退出、信息公开等监管人职责，及其衍生出来的延期出资权、一票否决权、投资决策委员会列席权、通知托管银行取消款项支付权、审计权、提前退出权、破产优先清算权等特殊权利，以及政府和上级财政部门的有关政策要求，有效融入出资人的参与决策权、资产收益权、退出权、知情权等权利之中，个案争议优先通过出资人争议解决机制谈判协商，普遍存在的问题优先通过自查整改机制予以完善，既坚持市场化原则，带头遵守契约精神，也积极守住财政资金安全的底线。

五是创新退出和让利机制，吸引社会资本共同投资。《政府投资基金暂行管理办法》《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》均明确，政府投资基金可通过股权回购、按章程约定等方式适时退出，未强制要求退出时需经审批、评估以及在产权交易所公开交易。建议总结推广2021年6月北京市金融监管局等部门联合印发的《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》中的经验做法和2022年1月山东省政府出台的引导基金参投天使基金的优惠政策，大力发展二级市场基金，简化政府投资基金份额转让审批流程，出资时就向其他出资人、基金管理人等明确约定让利退出价格，吸引社会资本共同投早、投小、投新，修复产业发展的“市场失灵”，并实现财政出资及时退出。