切实履行政府采购监管职责   依法打击串通投标违法行为

重庆市财政局

某采购人采用公开招标方式采购冬春救助救灾物资，采购标的包括棉大衣、保暖衣、棉被等物资。该项目共有8家供应商参与投标，经评审，评标委员会认为包括A公司和B公司在内的5家供应商符合性审查不合格，另外3家供应商（C公司、D公司及E公司）符合性审查合格，并最终确定C公司为中标供应商。A公司和B公司认为评审结果使其合法权益受到损害，在法定期限内分别向采购人提出质疑，质疑事项为：该项目招标文件中对棉大衣的技术参数要求为“成分80%涤，20%棉，同时提供国家权威机构的抽检报告复印件并加盖投标人鲜章，抽检报告内容应符合产品技术参数要求，否则符合性审查不合格”，该要求没有允许检测报告的数值存在合理正负偏差，但按照纺织行业常识，对纺织物的成分检测结果通常会存在误差，且国家标准明确规定了纺织物检测的允差数值，故两家公司应通过符合性审查。采购人与采购代理机构论证核实后作出质疑答复，认为涉案技术参数没有明确允许检测数值偏差，A公司与B公司所提供检测报告中的数值与招标文件要求不符，不应通过符合性审查。A公司与B公司遂分别向采购人所在区财政局提起投诉，区财政局经过复核，认为两家公司的投诉事项不成立，予以驳回。A公司与B公司针对区财政局的投诉处理决定，向市财政局提出了行政复议申请。

市财政局在案件办理过程中发现，C公司、D公司及E公司三家单位投标文件中提供的3份棉大衣《检验检测报告》及3份保暖衣《检验检测报告》均出自同一家检测机构（下称涉案检测机构），虽然该6份《检验检测报告》记载的送检单位、商标、型号规格、产品款号或货号、样品抽查日期、报告发布日期均不相同，但在外观上，6份报告所贴附的送检样品的形状完全相同，加盖的检测专用章的位置、倾斜角度、因骑缝产生的错位等细节均异常一致；在内容上，3份棉大衣检测报告的成分数值完全一致，3份保暖衣的各检测参数实测值完全一致。为妥善办理本案，市财政局分别向涉案检测机构、检测报告记载的送检单位以及第三方纺织物专业检测机构进行调查函询。涉案检测机构回复称，该6份检测报告中，有4份报告与其留档的报告内容不符，有2份报告，经查询后为不存在。第三方纺织物专业检测机构称，纺织物的成分检测在数值上通常会出现误差，不同检测样品的成分实测值完全一致的概率极低。

通过进一步核查，市财政局判断该6份检测报告涉嫌伪造，同时发现C、D、E三家公司之间的关系较为异常，所提供的虚假材料之间也异常相似，三家公司涉嫌存在围标串标的行为，而该项目的中标金额为382万元，已经超过刑法规定的串通投标罪立案标准。经过集体讨论，市财政局决定将案件线索移送至公安机关经侦部门进一步侦查。经公安机关侦查，C、D、E三家公司的实际控制人为1人，该犯罪嫌疑人通过伪造检测报告，操控3家公司进行围标串标。

案件办理期间，A公司和B公司书面要求撤回行政复议申请，市财政局依法终止行政复议程序，同时向区财政局发出《行政复议意见书》，要求区财政局对本案中的供应商违法行为进行查处。此后，区财政局对3家公司分别作出罚款、列入不良行为记录名单和三年内禁止参加政府采购活动的行政处罚；公安机关侦查完毕后，依法将案件移送至检察机关审查起诉。

（一）关于招标文件技术参数设置是否合理的问题

根据中华人民共和国国家标准《纺织品纤维含量的标识（GB/T29862-2013）》规定，产品或产品的某一部分含有两种及以上的纤维时，除了该标准规定可不标注的纤维外，在标签上标明的每种纤维含量允差为5%。经召集纺织行业专家解读，国家标准明确规定纺织品纤维含量标识的允差值，是因为纺织品在检测的过程中的误差不可避免，纺织品纤维含量的实测值一般不会正好是某个整数。对不同的检测样本进行检测，正常情况下得出的数值会有偏差；对同一检测样本的不同部位进行检测，正常情况下得出的数值也会有偏差。本案中，招标文件要求供应商提供的检测报告必须满足“棉大衣成分80%涤，20%棉”，且不允许存在任何差异，实际上违背了纺织品行业的常识，技术参数设置不合理。

（二）关于涉案检测报告是否为虚假材料的问题

《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；……”此条文规定的“虚假材料”指通过变造、改造、伪造等手段使投标文件的部分内容与客观真实情况不符，或是对招标文件设定的评审条件在投标文件中进行虚假响应。本案中，经市财政局调查函询，C、D、E三家公司提供的6份检测报告中，4份为变造，2份为伪造，显然属于提供虚假材料谋取中标的情形。

（三）关于C、D、E三家公司是否构成串通投标的问题

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十七条第四项规定，不同投标人的投标文件异常一致的，视为投标人串通投标。本案中，经过调查核实，C、D、E三家供应商所提交的检测报告均系虚假材料，同时，涉案虚假材料在外观上异常相似，特别是不同送检单位在不同的时间送检的样品，得出的检测报告在样品留存形状、检测专用章加盖的位置、检测人员的手写签名等细节上异常一致，难以通过肉眼进行区分，符合“不同投标人的投标文件异常一致”的规定，可初步判定为串通投标。

《刑法》第二百二十三条第一款规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十六条规定：“投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：……（三）中标项目金额在二百万元以上的……”本案中，涉案采购项目中标金额为382万元，超过了最高人民检察院和公安部规定的立案追诉标准，符合《政府采购法》第七十七条规定的“构成犯罪”的情形，应依法追究相关违法主体的刑事责任。

本案中，招标文件对技术参数的设置以及采购人和区财政局对供应商提出的质疑、投诉事项的处理，均反映出政府采购监管中存在的一些共性问题，财政部门在履行政府采购监管职责时，应着重关注以下几点：

（一）加强对采购人和采购代理机构的监督、指导。本案中，采购人制定的招标文件没有充分尊重客观事实，编制招标文件时开展的调研论证不充分，导致招标文件技术参数设置不合理，给不法分子创造了投机取巧的机会。同时，采购代理机构在为采购人提供确定采购需求、编制招标文件等服务时，专业水平有待提升，责任心有待加强，应当切实加强对招标文件关键条款的论证，及时发现苗头性问题。财政部门作为政府采购的监督管理部门，应当重视对采购人、采购代理机构的指导、培训，推动采购人、采购代理机构积极落实主体责任，从源头规范政府采购行为。

（二）加强对政府采购活动的事中事后监管。本案中，涉案政府采购项目历经质疑、投诉、行政复议等程序，但在质疑答复和投诉处理过程中，采购人、采购代理机构和区财政局均仅在程序上进行处理，忽视了对实体问题的审查，直到行政复议时才发现相关违法线索。采购人和基层财政部门在采购活动过程中应当依法承担相应监管职责，切实加强对采购活动的事中事后监管，确保政府采购在法治的轨道上运行。

（三）提升行政执法能力和水平。本案中，通过资格审查的C、D、E三家供应商提交的检测报告，在招标文件设置的审查标准与行业常识相违背的情况下，反而对其进行了精准响应，应当引起管理部门的高度重视。作为政府采购的监管部门，区财政局在处理相关投诉时，应当牢固树立依法行政意识，谨慎对待投诉事项，不仅在调查程序上符合法律规定，更应在查清事实上下功夫，在实体上体现公平正义。对拿不准的专业性问题，应当灵活采取向检测鉴定机构调取证据、向第三方发函询问、组织专家论证等方式，多渠道求证取证，确保消除存疑事项。同时要善于抓住案件细节，提高调查取证能力和法律适用能力，确保作出的行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当，经得起实践的检验。