充分发挥市场经济规律和财政职能作用   更好推动完善生态文明制度体系

财政部自然资源和生态环境司

张智慧

习近平总书记强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。当前，生态文明制度体系建设取得积极进展，但也存在市场机制作用发挥不充分等问题，下一阶段制度体系建设应注重坚持落实政府、企业责任，发挥市场机制作用。总体考虑是：贯彻以人民为中心的发展思想，规范、持续、有效地发挥政府主导作用，用严密的法治、严格的制度要求规范经济社会活动，用充分反映资源环境权属价值的经济制度引导调控资源环境消费行为，发挥制度管根本、管长远的作用，推动实现经济社会绿色转型和可持续发展。

生态文明制度的“四梁八柱”基本建立

我国坚持把制度建设作为重中之重，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道，覆盖经济社会发展活动全过程，“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系不断建立健全，生态文明制度的四梁八柱基本建立。

（一）环境法治的制度体系逐步健全，制度的刚性和权威牢固树立。十八大以来，先后系统修订《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》等二十五部法律法规，“史上最严”环保法全面实施，适应绿色低碳高质量发展要求的法律制度体系日益完善。中央和省级生态环保督察、环境专项执法检查等监察执法工作机制及时建立、有力执行、有效落实，两次修正刑法降低环境与资源保护犯罪入罪门槛,推动制度长出“铁齿铜牙”，地方和企业环保责任得到层层压实。

（二）环境经济体制框架基本搭建，市场机制作用不断健全。各地基本建立覆盖运行成本的污水、垃圾等资源环境收费制度，PPP、政府投资基金等投融资实践与制度体系不断健全,社会资本投入生态环保的积极性不断增强。土地、矿产、海域海岛等自然资源有偿使用制度不断完善，资源环境有价、污染使用付费的理念愈发深入人心。引导和调控资源环境消费行为的消费税、增值税、环境保护税等税收政策不断完善，体现激励约束导向作用的绿色税收和政府采购政策体系逐步健全。

（三）生态补偿制度不断深入推进，保护和收益的权责关系明显理顺。保障落实主体功能区规划的重点生态功能区转移支付制度不断健全，投入规模逐年增加并与生态保护成效直接挂钩。横向生态保护补偿在流域水环境质量上实现有效破题，新安江等流域试点以点带面的作用凸显，长江、黄河全流域保护补偿机制建设积极推进。生态环境损害赔偿制度得到有效落实，资金管理、执法诉讼等配套政策不断完善。

存在的问题

（一）市场配置资源环境的机制尚不健全。市场在资源环境配置中发挥决定性作用还不够，碳排放权、排污权、用能权等资源环境权属市场化交易制度仍需完善、市场有待培育。一些地方政府采取土地税收优惠、财政补贴等方式直接配置资源，带来产业不合理流动，加剧产能过剩，造成资源浪费和环境破坏。现行资源环境收费制度覆盖面不宽,带有惩罚性质的阶梯式价格和收费制度不完备，未能充分抑制对环境资源产品的过度需求。

（二）促进保护与受益权责对等的生态保护补偿制度体系还不健全。生态产品价值实现机制仍需进一步深化完善，生态产品的市场供需关系还不够明确，政府主导、市场运作的生态产品价值实现路径还需进一步完善，生态产品价值核算方法等还不健全，制度和操作层面也缺乏有效的实践支撑。森林、湿地、草原等各要素生态保护补偿制度已广泛推开，但以纵向补偿为主，横向间保护受益关系及受益程度难以准确衡量。基于良好水质的横向生态补偿试点有效推进，但在明确法理基础、规范实践标准方面还有明显短板，缺乏明确的补偿原则或标准，权责关系难以充分界定，纵深推进难度较大。

（三）财税政策体系对降碳减污协同推进的统筹性、协调性还不足。当前财税政策体系以加强污染防治、促进资源节约利用为主要着力点，尚未完全体现以降碳减污协同推进为重点的战略转向。双碳工作事关民族永续发展，对加快推动经济社会高质量发展具有重大意义，但双碳战略提出时间较短，从认识到实践都有待深化提高,推动双碳工作的财税、产业等政策正陆续发布,但政策制度体系处于磨合阶段，在前瞻性和系统性等方面还需进一步加强统筹、增进合力。

对策建议

更好完善生态文明制度体系，要充分尊重市场经济规律，善于从市场经济规律中总结提炼方法，从督促发挥好各社会主体的作用，严格生态文明事前、事中、事后过程管理和推动发挥市场经济激励约束作用等三个维度上综合施策、系统发力。具体而言就是，在“政府、企业、公众”的主体层面，注重调动三方面主体的积极性，推动各方责任落实到位；在“源头、过程、后果”三个阶段协同发力，注重推动严防、严管、严惩落地见效，实现不能污染、不敢污染、不想污染；在充分发挥经济规律、提升政策效能层面，注重更好发挥税收、收费政策的激励、约束两方面效能，发挥好市场配置资源决定性作用。同时也要充分认识到，财政政策不能“包打天下”，生态文明制度体系建设中发挥好财政职能，要注重划分政府和市场边界，有针对性地从发挥好政府主导作用、利用有为政府推动有效市场发挥作用以及推动落实企业主体责任三方面发力。

（一）推动落实政府主导作用，理顺完善财政支持生态文明建设的框架体系。社会主义市场经济规律中，有为政府加强跨周期和逆周期宏观调控、熨平经济波动的作用不可替代。在生态环保领域，首先要推动构建责任清晰明确、支出结构优化的政府稳定投入体系，推动提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平。其次，探索研究引入对地方各级政府财政投入保障与环境保护需要是否适配的考核制度，督促地方各级政府有效落实责任，发挥主导作用。最后，要借助中央政府的强权和公信力，明确规范生态产品价值体系，推动通过法律和规章等条文予以明确，把行政干预转化为法定义务，夯实生态保护补偿制度的法治基础。

（二）推动落实企业主体责任，保障提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。建立健全落实排污企业主体责任的制度体系，对于从源头减少污染排放、增加生态产品供给意义重大。一是要继续强化执法检查、能力建设等重点需求保障，震慑企业违法排污行为，打造环境执法的铁齿铜牙。二是要进一步细化实化环境执法能力基础，提升精细化、科学化管理水平，适应生态文明建设的形势变化需要。三是要探索推动碳达峰碳中和治理体系和治理能力水平建设，为实现碳排放总量和强度“双控”打牢基础。四是落实好生态环境损害赔偿制度、重点危废集中处置设施场所退役管理办法等制度，提高企业违法成本，督促企业落实主体责任。

（三）推动市场配置资源，运用市场机制发挥好税收、收费政策体系激励约束的调节作用。在客观分析调整资源环境税收、收费政策对经济发展挤出效应的基础上，对未充分反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本的资源环境领域，动态调节税费制度和标准体系，以合理覆盖成本、和适当收益为基本原则，适时、适度调整完善税费标准，并注重运用累进税费制度设计，通过市场惩罚性价格手段抑制资源环境产品过度消耗。注重发挥税费政策体系对服务双碳工作大局的积极作用，充分总结分析新能源汽车发展税收、补贴等已有政策作用，研究完善更好推动双碳工作的税费制度体系，推动新能源开发及应用、资源节约循环利用等双碳工作的重点领域、重点环节发展,提升政策效能。

责任编辑：雷艳