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2023年11月

中国财政 | 何代欣:促进全国统一大市场建设的财政政策

作者: 中国社会科学院财经战略研究院 何代欣
来源: 原载《中国财政》2022年第12期 2022/07/05

促进全国统一大市场建设的财政政策

中国社会科学院财经战略研究院  何代欣


建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。2022年3月,中共中央、国务院正式发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称“意见”),从建设国内统一大市场,促进国内经济大循环的全局高度出发,在主要目标、市场制度、市场设施、要素市场类型、市场质量、市场监管等几个方面提出更高水平的要求,充分发挥全国一盘棋的制度优势,克服疫情困难,提振市场主体发展信心,是一份及时、科学和明确的纲领性文件。


积极的财政政策作为宏观政策第一层面的部署实施,其本身就以促进国内经济大循环顺畅运行为调控目标。同时,财税体制改革还与加快全国统一大市场建设所要求的打破市场分割和地方保护、完善要素和资源市场建设等高度关联。通过实施积极的财政政策与深化财税体制改革促进全国统一大市场建设,既是贯彻落实中共中央、国务院战略部署的重点工作,还是发挥财政在国家治理中基础和重要支柱作用的集中体现。


充分发挥税制改革在促进国内大循环中的积极作用


立足内需、畅通循环是促进全国统一大市场建设的主要路径。当前税制改革在促进国内大循环中的作用正在放大、成效逐步显现。从营业税改征增值税改革开始,减少重复征税、降低企业税负,促进了产业专业化分工和社会生产良性循环。据实证研究发现,“营改增”通过产业溢出和区域溢出促进了周边企业高质量发展,其减税效应显著地促进了地区间专业化分工和区域间统一市场的形成。事实上,多年实施的供给侧结构性改革将退税减税降费作为积极的财政政策的重要内容全力推进。在新发展格局下,税制改革始终以高质量供给创造和引领需求,使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通,提高市场运行效率,进一步巩固和扩展市场资源优势,使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。未来的税制改革,还有必要抓住国内大循环中的关键节点,在做好供给侧退税减税降费改革的同时,进一步为需求端降低税费负担、做实做细扩大内需工作。


有效利用政府投资稳定经济运行和保市场主体


稳定经济社会运行是在复杂经济环境和外部冲击增大局面下的重要工作。当前保市场主体和保就业的任务部署十分明确,工作进展迅速。相对于制度改革和体制优化等中长期政策部署,政府投资见效周期更短、效果也更加突出。2021年底,中央经济工作会议将积极扩大有效投资,促进经济平稳健康发展作为工作主线。从2022年一季度的情况看,全国投资增长9.3%,比2021年全年提高4.4个百分点,实现良好开局,稳投资工作取得积极成效,为国民经济实现平稳开局作出重要贡献。这当中专项债在稳投资中的作用十分突出。在此基础上,国务院常务会议进一步要求合理扩大专项债使用范围,在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上,支持有一定收益的公共服务等项目。这些公共服务项目不仅有助于扩大地方政府专项债的起效范围,而且能够在保民生、促就业方面体现应有价值。上述工作本身也是促进全国统一大市场建设的要求。政府投资尤其是利用专项债扩大有效投资,既有利于扩大当前需求、应对经济下行压力,又有利于优化供给结构、推动高质量发展。


进一步发挥政府采购在改善民生和维护市场秩序中的功能


据财政部2021年9月公布的数据看,2020年全国政府采购规模为36970.6亿元,较上年增加3903.6亿元,增长11.8%,占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%。政府采购不但有效扩大了社会总需求、优化了市场消费结构,而且大量的政府采购项目涉及的公共服务部分,持续增进民生福祉,有力支持市场主体培育发展。这对打破市场分割和地方保护有不可替代的作用。同时,政府采购政策功能作用日益凸显,有效推动经济社会发展,促进了全国统一市场建设。具体来看,在支持绿色发展方面,全国强制和优先采购节能、节水产品566.6亿元,占同类产品采购规模的85.7%,全国优先采购环保产品813.5亿元,占同类产品采购规模的85.5%。在支持中小企业发展方面,全国政府采购授予中小微企业合同金额为27918.0亿元,占全国政府采购规模的75.5%;授予小微企业合同金额为14046.4亿元,占授予中小微企业合同金额的50.3%。针对巩固脱贫攻坚成果亟需“扶上马、送一程”的特点,政府采购政策向脱贫地区农副产品倾斜,累计购买产品价值99.67亿元,取得了良好的社会效益。随着经济社会发展,政府采购流程日趋规范、管理更加高效、改革持续推进。


优化政府间财政关系促进政府与市场关系更加和谐


有效市场、有为政府是新时代社会主义经济建设的新要求。党中央提出要坚持市场化、法治化原则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。这在纲领上明确了政府定位,也强化了市场机制作用。2022年4月19日,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,明确推进省以下财政体制改革的主要目标之一是通过理顺省以下政府间财政关系,促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。可见深化财政体制改革对加快建设全国统一大市场的重要性。宏观上,各级政府应从思维上强化竞争政策基础地位,行动上加快转变政府职能,用足用好超大规模市场优势,让需求更好地引领优化供给,让供给更好地服务扩大需求,以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争。体制改革中,财政体制改革尤其是中央与地方财政关系、省以下财政关系两大改革领域的深度推进,将为实现以上宏观目标,推进战略部署落实落地发挥重要的支撑和保障作用。


进一步完善地方财力保障机制支持长期服务市场主体


营造稳定公平透明可预期的营商环境是一个需要多方努力的系统工程,财政在其间发挥着枢纽作用。第一,地方政府是打造公平透明可预期的营商环境的主要实施方。地方政府都有以市场主体需求为导向,持续优化服务,打造市场化、法治化、国际化营商环境的意愿。第二,稳定市场预期的前提往往是稳定政府预期。地方政府要做事离不开财力支撑,这便要求财政体制改革和财力分配状况能够保障优化营商环境的需要。第三,正视当前妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,以及制度性交易成本降低难的困境。相关政策已在财政改革方面入手。2022年,在财政收支矛盾十分突出的情况下,今年中央对地方转移支付近9.8万亿元,比上年增加约1.5万亿元,规模和增幅都是历年最大的。同时从2021年开始,中央财政资金直达基层的常态化机制建立,今年直达资金总规模约4万亿元。这些财力下移、资金下沉的举措,缓解了基层政府运转经费困难。同时,资金足额配给辅以严肃财经纪律的监督举措,有效抑制了少数基层政府向市场伸手的冲动,促进各地因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态。   


加快构建有利于市场主体创新转型和区域协同发展的财税体制


高质量发展必然要求微观层面的市场主体始终处于创新转型的过程中,同时在宏观层面的区域协调发展取得实质性进展。这才有助于发挥超大规模市场具有丰富应用场景和放大创新收益的优势,通过市场需求引导创新资源有效配置,促进创新要素有序流动和合理配置,完善促进自主创新成果市场化应用的体制机制,支撑科技创新和新兴产业发展。为此,在制度上,统一税制、均衡税负、给予市场主体平等的资金扶持都是近年来财政政策和财税改革的主要工作。在发展战略上,要实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”就必须“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展的体制机制”。财政政策和财税改革全面对标对表区域发展政策的新变化,作出适应性调整和针对性部署,促进宏观调控与区域协调发展的协同机制尽快形成。从培育参与国际竞争合作新优势角度看,当前有效利用全球要素和市场资源,使国内市场与国际市场更好联通,不仅对于稳定经济社会运行至关重要,而且能够扩大中国在全球产业链供应链创新链中的影响力。财政政策应当着力培养有实力、有意愿的市场主体参与国际竞争合作,不断提升中国在国际经济治理中的话语权。




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