扎实推进财政总预算会计制度改革  交给人民一本明白账

财政部国库司司长  王小龙

《财政总预算会计制度》是财政管理重要基础性制度，这项制度设计可以追溯到上世纪50年代。70年来，财政部多次根据国家宏观经济管理和预算管理的要求对制度内容进行修订完善，但历次修订制度框架都属于“预算会计”范畴，会计核算基础采用收付实现制，聚焦的是预算收入、支出和结余等流量信息的核算管理，对政府财政资产、负债等存量信息核算不够规范科学，不能够准确完整地反映政府家底和运营成本。总会计作为支撑现代财政制度建设的重要基础，一些体制机制障碍亟需破解，修订完善《财政总预算会计制度》十分紧迫。

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的客观要求。党的十八届三中全会提出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)要求，要“完善财政总预算会计制度”“全面开展政府综合财务报告编制工作”。完成这项重要改革工作主要任务之一是建立健全包括财政总预算、部门和预算单位三个方面在内的政府会计核算体系，实现财务会计与预算会计适度分离并相互衔接。

二是贯彻实施《政府会计准则—基本准则》的基本要求。2015年财政部发布《政府会计准则—基本准则》，规定政府会计由预算会计和财务会计构成，其中预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制，并适用各级政府、各部门、各单位。目前，我国各级各类行政事业单位均开始执行以权责发生制为基础的政府会计准则制度。作为政府会计核算体系的重要组成部分，《财政总预算会计制度》应该按照《政府会计准则—基本准则》进行修订完善。

三是编制权责发生制政府综合财务报告的现实需要。财政总会计报表是编制权责发生制政府综合财务报告的主要数据来源。现行制度沿用“收付实现制”核算基础，不能满足编制综合财务报告要求。总会计账的政府债务及利息费用、国有资本经营预算收入核算不符合“权责发生制”要求，编制报告时需另行编制调整分录；总会计采用“双分录”作为过渡性措施核算“股权投资”，账面股权投资数据不准确不完整，编制报告时需从其他渠道获取数据，导致财务报告与总会计“账表不一致”；总会计报表体系构成不能满足统筹政府预算与单位会计核算、准确编制政府综合财务报告的要求。

四是适应预算管理一体化建设的必然趋势。现行总会计制度尚不能有效支撑预算、执行、决算、负债、资产管理各环节贯通，与预算管理一体化建设要求存在差距；核算规则和监督措施设计方面，对超预算、无预算安排支出，暂付款长期挂账等问题需要加强监控。通过优化制度设计可以为高质量地规范财政管理提供科学渠道和有力抓手，有助于防止上述问题。如预算管理一体化改革以后，预算指标核算管理体系有重大的变化，目前已在云南和浙江试点，通过指标核算的方式来控制整个预算的执行，真正做到无预算不执行，超预算、无预算及暂付款等类似问题通过在系统里做硬性设置得到有效控制。

与现行制度相比，此次研究制定的《财政总会计制度》更加全面地规范了各项财政业务和事项的确认、计量、记录和报告，在制度名称、会计科目及核算方法、报表体系等方面均发生较大变化，出于积极稳妥的考虑，遵循“先试点，后推广”的原则，在真实数据生产环境中开展新制度模拟试点，这对于验证制度设计的功能和效用既很重要也非常必要。

（一）准确把握新制度的主要内容

修订后的总会计制度将在一个制度下运行预算会计和财务会计两套科目体系，建立“双功能”（即预算会计功能和财务会计功能）、采用“双基础”（即收付实现制基础和权责发生制基础）、支撑“双报告”（即决算报告和财务报告），在这样的基础之上开展总会计核算。

（二）明确试点工作的主要原则

修订完善财政总预算会计制度，建立健全具有现代财政制度特色的总会计制度体系，对于适应强化新时代财政核算报告、预算报告、预算监督、风险防范、促进财政经济可持续发展等具有重要的意义。为确保试点取得实效，应遵循以下三原则：

一是坚持一个账套不变。新制度下，总会计仍然建立使用一套账，主要是通过平行记账方式，融合运行预算会计和财务会计两套会计科目。要积极稳妥开展制度试点，不能影响财政资金的核算、报告、监督等日常工作正常开展。

二是采用全真数据运行。运用真实的业务场景、实时执行数据开展制度试点工作，因地制宜开发建设会计核算系统，原则上要接入财税银横向联网、国库支付及资产债务系统等，提升一体化管理水平。

三是把建章立制贯穿试点工作全程。预算会计重点研究规范会计行为和控制流程，堵塞管理漏洞，提升政府预算管理水平；财务会计重点建立股权、债务核算流程机制，理顺政府财政资产负债核算的管理路径。

（三）要及时、充分总结制度执行经验

要通过开展试点及时发现总结问题，新制度坚持传统预算会计科目体系的稳定，重塑了财务会计科目，试点工作要压实责任，及时解决试点问题。对于保留的现有“一般性”科目要实现平稳过渡，对于新增的“试点性”科目，要充分建章立制不打折扣地落实，同时紧密联系财政管理实际，着力研究解决审计关注、人大及社会关切的重点问题。

总会计工作是承接政府预算和执行的桥梁纽带，是财政管理的关键性环节，向人民交一本明白账是总预算会计工作最基本的职责任务，也是最根本的工作底线。一个设计优良的总会计制度，是加强政府财政预算管理、提升财政治理水平的坚实保障。在加快建立现代财政制度背景下，客观上要求总会计在传统的“核算、反映、监督”基础上，进一步提升“分析、预测、调控”等功能目标，在支撑政府决策方面提供更好的支持、寻求更大的突破。

以上也是现代财政国库管理的基本定位。近年来，财政部国库司坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，紧紧围绕财政部党组中心工作，统筹谋划预算执行、政府债券和政府采购管理三大板块核心业务，坚持以人民为中心，推进管理手段的改革创新，以提升国库政策和运行机制的有效性，如实施常态化的财政资金直达机制，对县级“三保”工作监测预警，完善预算执行、库款管理与国债发行协调机制，牵头推进预算管理一体化建设，深化政府采购改革等等。上述种种工作和改革事项贯穿整个“十四五”时期，也是当前财政国库重点任务。这些工作集中体现了国库干部主动担当、履职尽责、践行为人民服务宗旨的高尚情怀。

正如习近平总书记所说，“民心是最大的政治”。在发展民生中赢得民心，这充分彰显了历史唯物主义的逻辑。刘昆同志曾经撰文指出“以人民为中心的发展思想是财政事业蓬勃发展的行动指南”。推行总会计制度改革是政治任务，改革工作的主线和目标就是要交给人民一本明白账。各级财政国库部门要高度重视、提高站位，从保障财政经济发展的大局出发，落实好《试点方案》要求，扎实有效地做好新制度宣传培训或模拟运行。

（一）压实各方责任，强化组织领导。新制度建立“双功能”、采用“双基础”、支撑“双报告”，要通过改革保持会计核算中立性，交给人民一本明白账，不能简单理解为是对会计科目的拆分整合，改革不是物理作用，而是化学效应。省级财政部门要切实担负起开展试点、学习贯彻新制度的主要责任，因地制宜研究建立财政内外部统筹协调机制，并以此为契机，进一步建立完善内部控制机制。客观上讲，内控就是对工作的制度化、条理化，新的总会计制度给总会计工作提供了一个运行的规范路径，执行好新制度，本身就是对内控的完善。根据新制度去设置内控机制，内控就会变得事半功倍、更清晰、更准确。希望试点地区能够充分发挥主观能动性，及时总结试点遇到的问题困难，确保尽早取得实效，形成可推广、可复制的制度执行经验。

（二）多方协调联动，加强宣传培训。为推动各方面就新制度取得共识，保障制度推行和执行的准确性，国库司将陆续开展多种形式培训；省级财政部门要有计划、分层次地组织培训，保证试点地区按时完成全省的培训工作，其他地区也要因地制宜择机开展培训工作。

（三）完善核算系统，做到事半功倍。预算会计和财务会计“双功能”的实现以及平行记账模式的运行，需依靠强有力的核算系统作为保障和支撑。试点地区要根据自身总会计核算的需要，自主优化改造核算系统，要尽可能地与一体化改革相衔接，这也是整合财政部下发软件、提升系统顺畅的必然要求，试点地区要在自主的前提下，做全局的、长远的考虑。预算管理一体化上线的地区，要全面对接一体化管理。要通过加强核算系统建设，确保预算会计数据和财务会计数据既各自独立、又相互衔接，提高总会计信息质量；同时，提高总会计信息的利用率，怎么样更好地利用这些数据是我们财政工作者，尤其是预算工作者非常重要的工作，要逐步形成有效的、挖掘数据潜在的重大意义的方法体系。