科研经费管理再改革再“松绑”

——专访中国科学院自动化所总会计师李玉杰

《中国财政》记者  雷艳

“《若干意见》打破了人的支出的‘天花板’，历次科研经费管理改革都没有触及到体制内科研人员收入的工资总额问题。”李玉杰表示，2006年之前的制度里有人员费，但总量很小；2006年制度改革取消了人员费，2014年11号文正式将管理费改为间接费用，其中5%可以作为人员的绩效，后来年度的政策改革进一步放权，间接费用可全部作为人员绩效，这次又大幅提高了间接费用的比例。文件还提到，可以从稳定支持的科研经费中提取20%作为奖励经费，奖励经费可以用于人的支出。李玉杰说，“过去历次改革不管从量上累加多少，体制内的单位都有工资总额不能突破，很多单位上级核定的工资总额标准过低且多年不变，导致有钱发不出的问题比较突出，这就抵消了科学家对历年来中央科研经费放管服政策真实的‘获得感’。”

为进一步调动科研人员积极性主动性创造性，更好发挥绩效工资分配对科技创新的支撑作用，《若干意见》完善了绩效工资动态调整机制，即中央高校、科研院所、企业结合本单位发展阶段、类型定位、承担任务、人才结构、所在地区、现有绩效工资实际发放水平（主要依据上年度事业单位工资统计年报数据确定）、财务状况特别是财政科研项目可用于支出人员绩效的间接费等实际情况，向主管部门申报动态调整绩效工资水平，主管部门综合考虑激发科技创新活力、保障基础研究人员稳定工资收入、调控不同单位（岗位、学科）收入差距等因素审批后报人力资源社会保障、财政部门备案。

“按照新的政策来核定科研经费中用于人的支出预算，目前好多科研单位据测算是可以拿得出来的。”李玉杰说，这次政策改革赋予了基层单位和上级管理部门动态调整绩效工资总量的权利，仅需报财政部和人力资源社会保障部备案即可。他感慨，“科研经费用于人的支出的隐形‘天花板’被打破了，能极大促进科研人员全身心投入科技创新的积极性，调动科技体制内人的活力。”

“结余经费看似小问题，资金体量在每年国家整体科技投入经费体量中占比很小，但是在整个科技经费管理过程中，结余经费是收尾的事情，好比画个句号。”李玉杰形象地说。按照2006年之前的政策，结余经费不用收回；2006年之后结余经费要全部交回；2016年后有过一阵结余经费不收回；2018年以后，预算执行率达到80%以上的不收回，达不到的还要收回。

李玉杰谈到，“在实践当中，有的科研项目结题时经费执行率没有达到80%，有的科研人员就会想办法达到此标准以让结余资金不被收回，这一方面造成了想方设法突击花钱的问题，另一方面也造成了违纪违规现象的产生。”

为鼓励科研单位和科研人员节约使用经费，避免突击花钱，《若干意见》进一步改进结余资金管理。一是放宽留用政策，超过两年后也不再收回。明确项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用，不再收回，由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，优先考虑原项目团队科研需求。二是提高资金使用效益。要求项目承担单位加强结余资金管理，健全结余资金盘活机制，防止结余资金规模过大，加快资金使用进度。

李玉杰说，“结余资金不再收回，一方面给科研人员吃了颗定心丸，对经费使用进度有了更大的自主性，根据需要花钱，提高资金的使用效益；另一方面也减轻了这方面科研人员事务性的负担。”

2011年，财政部、科技部联合发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，首次提出了“间接费用”的概念，将科研项目经费结构划分为直接费用与间接费用两大部分，一些无法在直接费用中列支的项目费用统一划入间接费用。

李玉杰谈到，间接费用的前身是科研项目中的“管理费”，其核算方式直接套用了一般工程类项目资金的管理模式，具有较强的计划及行政管理色彩，难以满足科研活动的需求。其中，间接费用中的绩效支出是科研人员绩效工资的重要来源之一。在间接费用概念提出之前，对于不承担横向项目、无成果转化收入的科研人员而言，绩效工资一直处于“有政策、无来源”的状态。间接费用中绩效支出科目的设置，为科研人员的绩效工资提供了合理的渠道。

2011年，间接费用的提取比例最高不超过20%，其中绩效支出不超过直接费用扣除设备费后的5%。此后，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》取消了间接费用中绩效支出的比例限制。2018年，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出“扩大科研经费使用自主权试点”的要求，并再次提高间接费用的提取比例，“对于对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，500万元以下部分间接费用不超过30%。对于数学等纯理论基础研究项目，还可以进一步调整间接费用比例。”李玉杰说，这次《若干意见》再次调整了间接费用的提取比例，明确规定“对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%”。

间接费用总体提取比例的逐步提升、绩效支出比例上限的取消以及扩大经费自主权试点等一系列改革政策的出台，对承担科研项目的依托单位及科研人员，特别是承担国家重要任务、基础前沿研究的机构和团队产生了很大的激励作用。李玉杰表示，“扩大结余资金留用自主权”这一新规，能让不少基础研究的项目维持团队稳定，避免青黄不接，保障科研活动的连续性。

《若干意见》明确规定，进一步精简合并预算编制科目，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算。直接费用中除50万元以上的设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不需要提供明细。李玉杰介绍说，文件明确要求“不得将预算编制细致程度作为评审预算的因素”，这样一来，就不必再为几元钱的瓶瓶罐罐、试管购买费用绞尽脑汁。同时，将设备费的调剂权限下放给项目承担单位，除设备费以外的预算调剂权限全部下放给项目负责人，由项目负责人根据科研活动实际需要自主安排。

“2014年以来，科研经费体制改革关于预算编制和预算调剂问题一直都是小修小补。这次写得很清楚，除50万元以上的设备外，不需要明细，步子很大。”李玉杰肯定地说道，“因为50万元以上的大型设备要共享共用，以备查重。而且研究过程中预算调剂的权限基本全部下放给了科研人员，再也不会出现过去科研人员抱怨的打酱油的钱不能买醋的问题了。这体现了科技经费管理部门从服务的角度制订政策，把科研人员关心的问题都写进政策，没有后顾之忧。”

“无纸化报销这件看似不起眼的小事，也能为科研人员省下宝贵的时间和精力。这个文件改得非常细致，非常彻底。”李玉杰举例说，中科院从2018年开始试点智能化报销。科研人员打开手机，纸质发票一拍图像识别，电子发票直接发送，手机端一点就报销了。以前上午9—11点、下午3—5点是报销高峰期，现在则不一样，以出租车发票为例，都是早上或者下班后用车的时间报销多，下车手机一点钱就报销到账了。如果像维修实验室需要大额资金，要走招标流程，招标采购文件科研财务助理帮着做，彻底让科研人员放下事务性的负担，腾出全部的精力投入到科研工作上，至少经费方面不再占用时间了。

《若干意见》规定，选择部分创新能力和潜力突出、创新绩效显著、科研诚信状况良好的中央高校、科研院所、企业作为试点单位，由其出具科研项目经费决算报表作为结题依据，取消科研项目结题财务审计。这是进一步优化项目综合绩效评价、减轻科研人员负担的重要探索。李玉杰说，“这个意义非常大。审计是经费管理的最后一道底线，取消审计就是给予科研人员、项目承担单位足够的信任。不过对试点单位来讲，则压力会更大，单位要兜底了。”

最后，李玉杰谈到几点需要注意和改进的方面：一是项目承担单位需改变传统的科研经费刚性管理思维，不要出现“上面政策越来越松、下面执行越来越紧”的现象。二是科研经费内控和监管过程中加强人性化和柔性化理念，不要过分注重财务合规性，应着重对科研成果质量多维度评价和应用性关注。三是目前“包干制”虽然在一定范围内进行试点并取得了良好成效，但仅在自然科学类的基础研究类项目中试点，应扩大试点范围。四是科研单位应加强内控管理，细化措施，在关键环节关键节点加强防控体系建设。