摘 要：地方政府专项债券作为稳投资和稳经济的重要政策手段之一，对加快基础设施建设、推动产业升级、加大民生保障和加强环境保护等均起到积极作用，但从项目资金使用效益来看，专项债券发行和资金使用过程中还存在四种适配性问题。为矫正“重发行轻管理”“重规模轻绩效”的现状，需要在债券投向、发行时间、资金绩效等方面加以优化。

关键词：专项债券管理；适配性；资金效益；优化路径

近年来，随着地方政府专项债券（以下简称专项债券）发行规模的扩大，专项债券资金使用效益、防范政府债务风险等问题也日益受到关注。2021年6月7日公布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，截至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有423.31亿元（占比3.25%）未严格按照用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目。可见，如何有效改变专项债券“重发行轻管理”“重规模轻绩效”的现状，督促专项债券存量资金尽快形成实物量，从而提高专项债券资金使用效益，已成为当前专项债券管理中的突出问题。

专项债券发行和资金使用中存在的问题及分析

专项债券在“稳投资”的同时，对推动产业升级、加大民生保障、改善医疗卫生、加强环境保护等都起到了积极的作用。但债券发行和资金使用过程中还存在四种适配性问题。

一是投资项目质量与专项债券发行要求的适配性问题。新增专项债券从2015年的1000亿元快速增长到2020年的3.75万亿元，2021年预算安排3.65万亿元，“钱等项目”和资金闲置现象时有发生。从项目资本金来看，根据企业预警通数据，2020年各省份专项债券用作资本金的平均值为8.23%，较大幅度低于国家规定的“专项债券用作项目资本金的规模占该省限额的25%”的红线，说明地方政府未能用足专项债券资本金政策。一般情况下，地方政府在规划年初重大项目时应能有准备、有计划地将专项债券用作项目资本金，但实际使用比例依然偏低，说明符合条件的重大项目相对较少，投资项目整体质量不高。从各省份差异来看，浙江、广东、上海等省市由于经济发展水平较高、营商环境较好，更加严格的专项债券审批制度保证了更多高质量项目进入专项债券投资项目库。但经济欠发达地区则出现了一种两难局面：既要依托专项债券的持续发行来解决地方政府融资难题并支持地区经济发展，又因缺少优质稳健的投资项目而产生了债券发行放缓、资金库款滞留增加、资金延缓投入等系列问题，反而影响了经济可持续发展。

二是债券发行节奏与项目融资需求之间的适配性问题。截至2021年9月5日，已下达的地方专项债券额度达3.47万亿元，占全年额度的95%；但实际发行规模只有1.87万亿元，占全年额度的54%。或者说，专项债券额度已接近全部下达，但发行进度不足一半。分省份来看，截至9月5日，青海、宁夏等地尚未发行新增专项债券。在其他公布专项债券下达额度的省份中，截至7月31日，吉林、天津、河南分别发行142.7亿元、703.2亿元和320.7亿元，仅占已下达额度的22.3%、29.4%和30.2%。究其原因，一方面，财政部更加注重专项债券资金使用的绩效管理，对发债项目实施穿透式监管、严格落实项目收支平衡等有关新要求，在客观上使得新增专项债券发行减缓。另一方面，部分新开工项目没有认真贯彻执行监管文件要求，申请手续不完备，直接影响了债券发行进度，部分被包装成有现金流的项目发债也受到限制。但对地方政府而言，政府性基金收入受地产调控影响而承压，而隐性债务监管的加强又约束了地方国企和平台融资，专项债券成为地方政府重要的融资来源。加之前几年地方累积的存量在建项目，也需要专项债券资金的继续支持。因此，把握好专项债券的发行节奏，避免人为因素导致的新开工项目审批速度过慢或在建项目资金不继，成为专项债券发行过程中亟待解决的问题。

三是债券发行期限与地方偿债能力的适配性问题。专项债券发行期限明显拉长，10年以上期限发行规模占比在2019年之前不到3%，2019年达12.6%，2020年高至46.8%。2021年1—9月新增专项债券平均期限13.35年，而同期一般债券的平均期限仅为7.76年，两者相差近6年。虽然有新增专项债券多投向于建设周期较长的基建项目的原因，但偏长的发行期限将使地方政府的负债结构进一步长期化，利息支出压力更为凸显。

与此同时，地方债规模不断积累，到期压力逐步上升，2020年地方债到期超过2万亿元，2023年将超过3.5万亿元。一般公共预算收支最能体现地方财政能力状况，2021年上半年数据表明我国部分地方财政紧平衡状态依然存在。因此，部分地方政府不仅面临偿债压力的长期化，更面临偿债能力受到经济增速下滑、财政收入增长空间受限等多方约束。

四是债券发行效果与地方经济增长的适配性问题。从2021年1—7月已发行专项债券项目的投向分布来看，专项债券投资金额从高到低依次为市政建设及产业园区基础设施，交通基础设施，棚改、老旧小区改造等保障性安居工程，医疗卫生、教育等社会事业，农林水利，生态建设和环境保护，物流及能源基础设施。从2021年全年发行的项目收益专项债券（总额为2.68万亿元）来看，基建类投向规模为1.74万亿元，占比65.0%。基建领域专项债券的分布为：民生服务40.9%，交通基础设施29.0%，市政和产业园区基础设施19.1%。

在新增专项债券投资于基础设施建设的比重逐年提高的情况下，基建投资增速却没有明显起色（截至2021年上半年，平均增速仅3.3%左右）。原因之一在于专项债券撬动社会资本的能力偏弱，专项债券作为项目资本金的比例若能逐步提高，就越有利于吸引社会资本进入，但目前较低的资本金率和缺少收益率匹配的项目让社会资本犹豫不前。可见，以专项债券撬动社会资本杠杆，同步带动传统基建和新基建，进而拉动地方经济增长的良性循环尚未形成。

提高专项债券资金使用效益的几点建议

根据财政部关于专项债券管理的系列文件要求，后续在专项债券发行和管理过程中，需矫正“重发行轻管理”“重规模轻绩效”的现状，对此，建议如下。

（一）适当调整专项债券投向，缓解优质项目稀缺问题

基建项目具有较强的正外部性，所产生的社会效益并没有完全体现在现金流回报上，因而需要政府主导。而专项债券需遵循市场化原则发行和使用，所对接项目现金流需实现自平衡。可见，采用专项债券对接基建项目存在内生性困难。同时在隐性债务高压监管之下，地方政府为基建项目配套融资的动力和空间不足，也将进一步制约专项债券所对接项目的开工和施工节奏。建议在后续年度的专项债券投向上，适度降低基建项目比重，提高对构建新发展格局同样有重要支撑作用的其他类型项目比重，如与新基建相关的制造业和服务业项目，与消费升级相关的绿色消费项目，等等。投向调整的好处，一方面由于相对较高的收益率能吸引更多社会资本流入，另一方面也能支持地方政府的经济结构转型和经济增长。

（二）适度拉长发行时间窗口，做好项目储备

根据2021年8月16日国务院常务会议提出的“要针对经济运行新情况加强跨周期调节”的政策部署，地方政府需密切跟踪经济形势变化，实时调整和把控专项债券的发行节奏，避免因大规模发行新增债券冲击市场流动性，也避免政府杠杆率的急剧抬升。地方政府可遵循财政部的统一部署，年度新增债券额度要避免因赶发行节奏而放量发债，剩余额度可以结转至下一年度使用，确保下一年度重大项目的资金需求。平滑发行节奏可以让地方政府有相对充裕的时间对照各项监管要求做好项目储备，一旦专项债券资金募集到位，即可推动项目顺利开工建设。2022年专项债券发行，需遵循2021年中央经济工作会议提出的“稳字当头、稳中求进”工作总基调，做到“准备工作要早、发行时机要准、资金使用要快”，实现专项债券发行“稳”与“进”的高水平动态平衡。

（三）加大“自求平衡项目”试点，提高项目偿债能力

从地方财政收入来看，政府性基金预算是专项债券偿本付息的主要资金来源。相较于一般公共预算，政府性基金预算资金规模相对较小，来源渠道也相对较少。财政部曾出台《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），地方政府应严格按照通知要求，加快政府性基金收入项目分类发行专项债券的步伐，实现“项目自求平衡”。专项债券对应项目取得的政府性基金或专项收入，应按该项目对应的专项债务余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金。当项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，待项目收入实现后予以归还。

（四）打造专项债券项目标杆，提高对社会资本的吸引力

地方政府应按照供给侧结构性改革的要求，通过专项债券项目“补短板”，挖掘重点领域、重点行业、重点项目来树立和打造一批决策过程科学、管理流程到位、收益相对稳定、产出相对多维的项目标杆，吸引金融机构和其他社会资本进行配套融资，并在申报发行专项债券时统筹考虑。再通过标杆项目带动地方辖区内的其他投资项目，真正发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本以市场化方式参与改造及后期运营。以老旧小区改造专项债券为例，2020年全国计划改造城镇老旧小区3.9万个，从实际项目融资和收益来看，老旧小区改造项目资本金比例大部分在40%以上，社会资本吸引力低。实际上老旧小区改造还有很多内涵可以挖掘，如通过盘活小区闲散资源（物业、停车、公共服务等）、增加广告收入、协同周边优质项目（如城市更新改造、棚户区改造项目）等来增厚收益，从而撬动社会资金。

（五）规范专项债券绩效管理，提高财政资金使用效率

按照财政部印发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）要求，项目单位或主管部门在申请专项债券资金前应从项目实施的必要性、公益性和收益性等方面对项目进行客观、公正的评估。尤其要围绕项目收入、成本和收益，对基于地方财政收入和项目可能产生的现金流作出合理性预测。同时更要注重绩效评价结果的应用，不仅将其作为地方专项资金分配调整的参考因素，也是项目建设期专项债券额度以及运营期间财政补助资金分配的调整因素，从而可确保在项目出现经营效益不及预期时快速调整资金。比如可对照项目现金流入和收益回报，纠正资金的错配问题，从而减少甚至杜绝专项债券资金流向低效和低质的项目。

（作者单位：上海社会科学院世界经济研究所  上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

责任编辑  张小莉

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