2015年1月1日新预算法正式实施，打开了地方政府依法举债的“正门”。根据财政部预算司公开数据，截至2021年10月末，全国地方政府债务余额296549亿元，超过同期国债余额。其中，一般债务137549亿元，专项债务159000亿元，占比53.6%。在地方债规模快速增长的背后，地方政府专项债券（以下简称专项债券）所面临的问题比较突出，主要表现在“重发行、轻管理”，特别是预期收益“注水”、项目前期准备工作不足而“匆忙发债”导致资金闲置、投向不合规等方面。

今年以来财政部采取了一系列措施加强专项债券管理：印发《地方政府债券信息公开平台管理办法》，进一步做好信息公开；印发《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》，加强专项债券资金使用监测管理，开展专项债券项目穿透式监测试点，稳步扩大试点范围，通过完善信息化手段，实现对专项债券资金使用进度和使用情况的有效监控；印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（以下简称《绩效管理办法》），建立全生命周期绩效评价工作机制，压实主管部门和项目单位管理责任，不断提高资金使用绩效；明确地方政府专项债券资金投向“负面清单”，进一步加强地方政府专项债券资金投向领域管理，细化禁止投向领域范围，强化债务高风险地区专项债券资金投向的约束性管理规定，切实防范地方政府债务风险；印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》，强调“以不调整为常态、调整为例外”的基本原则，规范专项债券用途调整行为，加强专项债券资金闭环管理。

其中，事前绩效评估作为专项债券资金全生命周期绩效管理链条的第一环，是项目申请进入专项债券项目库的前置必备条件。但由于专项债券项目大多是带有运营性质的基础设施项目，要求融资收益自平衡，这和传统的预算内投资项目对回报的要求不同，专项债券项目事前绩效评估与传统项目事前绩效评估、预算评审之间存在较大的差异，没有成熟的范式，使得当前急需开展的专项债券事前绩效评估工作面临不少困难。我们依据专项债券项目特点，按照《绩效管理办法》要求，提出以下关于开展专项债券项目事前绩效评估的工作思路和建议。

专项债券项目事前绩效评估定义

专项债券项目事前绩效评估（以下简称专项债事前评估），是指对项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性等内容进行客观公正地论证，从而对专项债券资金是否支持该项目做出综合评判的行为。这既与传统项目事前绩效评估存在差异，也明显有别于现行的预算评审工作，是事前绩效评估在专项债券领域的一次新尝试。传统项目事前绩效评估注重论证项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等内容（见《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》），解决的是财政资金支持与否的问题，而专项债事前评估更注重论证项目的合规性、成熟度、收益性与偿债可行性，解决的是专项债券资金支持与否的问题。

评估主体与评估对象

《绩效管理办法》提到，专项债事前评估的主体可以有三类：一是项目单位；二是项目主管部门；三是财政部门。

《绩效管理办法》也明确，绩效管理要以专项债券支持项目为对象；同时又要求将事前绩效评估情况纳入专项债券项目实施方案，并作为项目进入专项债券项目库的必备条件。故专项债事前评估对象应当是所有拟申请专项债券资金支持的项目或项目集合，专项债事前评估与项目实施方案之间可以存在一对一，或多对一的关系。

评估内容和指标体系

《绩效管理办法》要求，事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，重点论证以下方面：项目实施的必要性、公益性、收益性；项目建设投资合规性与项目成熟度；项目资金来源和到位可行性；项目收入、成本、收益预测合理性；债券资金需求合理性；项目偿债计划可行性和偿债风险点；绩效目标合理性；其他需要纳入事前绩效评估的事项。

具体到实操层面，为得到更清晰、更直观的评估结论，可以根据上述评估要点，构建一套专门的专项债券项目事前绩效评估指标体系，从立项、筹资、平衡、风险和目标五大方面开展事前绩效评估，分别对应5个一级指标，即专项债券项目的合规性、筹资可行性、债券资金需求合理性、偿债风险可控性和项目绩效目标合理性。所谓专项债券项目的合规性，是指拟申请项目对专项债券相关政策规定的符合情况，主要考核项目实施的必要性、公益性、收益性、建设投资合规性和项目成熟度五个方面；所谓筹资可行性，是指项目通过自有资金、发行专项债券以及市场化融资等多种渠道筹集资金满足项目建设和运营需要的可行程度，主要考核资金来源可行性和资金到位可行性；所谓需求合理性，是指拟申请专项债券资金在金额和时间上与项目自身的匹配程度，主要考核项目财务分析合理性、债券资金需求合理性和资金使用计划合理性；所谓风险可控性，是指对专项债券偿债风险进行事前识别和预测，并通过科学的安排来防范、化解债务风险，以减少损失的可能性，主要考核偿债计划可行性和偿债风险可控性；所谓绩效目标合理性，是指设定的绩效目标能够准确反映项目投入、产出、效益和满意度的程度，主要考核目标明确性和目标合理性。具体指标体系可参见表1。

评估依据

专项债事前评估主要依据包括但不限于：与项目相关的法律、法规和规章制度；国家及省、市制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；财政部及省、市财政部门制定的预算管理制度、政府债券管理制度、资金及财务管理制度、绩效管理相关制度；部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；相关行业政策、行业标准及专业技术规范；项目可行性研究、市场分析以及其他相关材料等。

评估方式和方法

专项债事前评估的方式包括资料审核、实地核查、专家咨询、问卷调查、走访座谈等；评估方法包括比较法、因素分析法、成本效益分析法、公众评判法等。可以根据具体专项债券项目的特点，选择最适当的方式和方法。

绩效目标申报

从专项债券资金全生命周期绩效管理的角度来看，实现绩效目标的全覆盖是必然趋势。项目单位在申请专项债券项目资金需求时，都应当同步设定绩效目标，并经项目主管部门审核。考虑到专项债项目的长周期性和准经营性的特点，应该将专项债绩效目标分为建设期绩效目标和运营期绩效目标。在具体指标设置上，可参考《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》对工程基建类项目绩效指标设置要求，将专项债项目绩效目标设置4个一级指标，分别是成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标；设置11个二级指标，分别是经济成本、社会成本、环境成本、产出数量、产出质量、产出时效、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度，并按建设期和运营期分别设置具体指标值，具体可参考表2。

评估程序

专项债事前评估工作可分为申请入库、预算安排和准备发行三个阶段开展。

申请入库阶段。在专项债券项目申请入库前，项目单位应当对拟申请入库的专项债券项目进行事前绩效评估，并报项目主管部门审核；也可由项目主管部门直接进行事前绩效评估。事前评估工作应当围绕《绩效管理办法》中的评估要点展开，侧重评估项目的合规性和成熟度，将评估情况纳入专项债券项目实施方案即可。本阶段的评估工作主要由项目单位或项目主管部门自行组织实施，地方财政部门在该评估过程中给予必要指导。

预算安排阶段。在各级财政部门收到上级审核通过的项目清单后，项目主管部门和项目单位应当对已入库项目再次进行事前绩效评估。本阶段的评估应侧重于债券资金需求的合理性等方面。在债券资金额度下发后，地方财政部门可根据事前绩效评估结果等因素进行额度分配；项目主管部门和项目单位应按项目编制收支预算总体平衡方案和年度平衡方案，将专项债券收支、还本付息、发行兑付、项目收入及其安排的支出等足额纳入年度政府性基金预算管理。

准备发行阶段。对于纳入预算安排的专项债券项目，地方财政部门可以依据项目的重要性或申请债券资金额度大小等因素，有选择地对部分专项债券项目进行事前绩效评估。同时，项目单位、项目主管部门或地方财政部门应当依据财政部门的审核意见，完善评估内容，夯实评估结论。这个阶段的评估工作可以由相关部门自行组织实施，也可由财政部门组织第三方机构独立开展，必要时还可邀请人大代表或政协委员参与并独立出具评估意见。

评估结果应用

专项债券事前绩效评估工作重点在于解决专项债券资金支持与否的先期论证，规范立项机制，其评估结果是项目能否获得专项债券资金支持的重要参考依据。通过对专项债券项目进行事前绩效评估，不但能够在预算安排时为债券资金额度在项目间的分配提供支撑，而且能为确定债券发行时序提供重要指引，其结果还可作为在专项债券用途调整时实施“资金再分配”的主要考虑因素。

总而言之，专项债事前绩效评估是国家对财政资金绩效管理工作提出的一项新的任务，也是全面实施预算绩效管理的必然要求，任重而道远。

（作者单位：北京大学经济学院、  中国中铁股份有限公司 中国财政科学研究院）

责任编辑  张小莉

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