2001年以来，由政府出资设立政府引导基金参与市场运作的资金运用方式，逐渐成为财政资金支持相关领域、产业发展的重要手段。当前政府引导基金的规模逐渐发展壮大，占财政支出的比重逐步提升，但一些体制机制、运行管理及监督监管方面的问题也不容忽视，亟需规范管理，充分发挥财政资金的杠杆作用和使用效益。 

政府引导基金发展历程

严格意义上讲，政府引导基金属于习惯上的称谓，在实践中有投资引导基金、产业投资基金、投资基金、创业投资引导基金等名称。其概念和内涵也是在实践中不断完善总结而来的，主要是指由地方政府发起的，吸收银行、非银金融机构及民间资本等社会资本共同设立，不完全以营利为目的，利用政府资金撬动社会资本，发挥政府资金的杠杆放大效应，引导资本投资方向，以达到招商引资、促进当地产业发展等目的的专项资金。

2001年底，中关村在全国率先开展创业投资引导基金创新试点工作，将财政资金的主要使用方式从项目补贴转换为股权投资，得到了北京市政府和财政局的支持，从而开创了政府投资引导基金业务的先河。随着相关管理政策的陆续出台，政府引导基金行业从星星之火到精耕细作，大致经历了以下三个阶段：

（一）2001年至2007年：初探阶段。进入21世纪以来，解决中小企业特别是高新技术企业融资难问题成为地方政府的重要任务之一，而直接补贴形式又对财政资金的消耗较大，所以由政府出资设立政府投资基金参与市场运作的资金运用方式，逐渐成为财政资金支持相关领域、产业发展的重要手段，设立政府引导基金的方式受到地方政府的青睐。以北京设立政府投资基金为例，自2001年设立中关村创业投资引导基金后的近四年里，成立了京冀协同发展产业投资基金、高精尖产业发展基金、北京中小企业发展基金等。但从总体看，这一时期相关文件仅提出设立政府引导基金设想，而对基金的组织架构、风险控制、退出机制等尚未作出规定，对基金的实际操作缺乏指导意义。

（二）2008年至2016年：规范阶段。在这一阶段，有关政府引导基金的专门性规范陆续出台，政府引导基金受到越来越多的重视。2015年1月，国务院常务会议决定设立总规模400亿元的国家新兴创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级；9月，会议又提出中央财政出资150亿元发挥杠杆作用和乘数效应，建立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，重点支持种子期、初创期成长型中小企业。随着各项法规和指导意见的出台以及对国常会精神的落实，全方位规范引导基金的设立与运作，政府引导基金的聚焦领域也在创业创新的基础上不断扩大。政府引导基金的设立在2014—2016年呈现井喷状态。 

（三）2017年至今：精细阶段。随着各级地方政府批准设立的政府引导基金的规模逐渐扩大，政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题日益突出，政策目标开始转向加强对设立基金或注资的预算约束、提高财政出资效益上。2019年5月，国务院公布的《政府投资条例》指出，国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。2020年2月，财政部在《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》中再次明确强化政府预算对财政出资的约束，要求对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准，同时禁止通过政府投资基金变相举债，地方政府债券资金也不得用于基金设立或注资。很多地方政府也出台了引导基金修订管理办法，在出资比例与返投比例、准入门槛与注册地要求、激励与返利政策、绩效评价体系等方面做出了修订，向精细化投资方向迈进。2017年以后，新设政府引导基金的数量及目标规模逐年回落。

政府引导基金的定位与发展方向

（一）正本清源：明确政府引导基金的定位

一是优化社会资本配置。市场机制在配置资源过程中，容易造成在部分领域的投融资市场失灵，政府引导基金通过政策的引导示范效应，吸引、撬动社会资本，再通过市场化的手段把社会资本配置到创新创业、中小企业发展、产业转型和发展等外部性较高的领域，达到优化社会资本配置的目的。

二是发挥财政资金的杠杆效应。传统的促进产业结构转型升级、中小企业发展的方式是采用直接财政补贴、税收优惠等措施，但这种方式对于财政资金消耗较大，能够发挥的作用有限。而引导基金模式是利用政府信用背书，以较少的财政资金吸引几倍到几十倍的社会资本参与到风险投资中，可以更好地发挥财政资金的杠杆效应。

三是提高财政资金和社会资金的使用效益。对于财政资金而言，政府引导基金不仅要求收回成本，还会取得投资收益，实现财政资金分配管理从直接到间接、从分散到集中、从无偿到有偿的转变，极大地提高了财政资金的使用效益。对于社会资金而言，政府引导基金以政府信用为所投企业、行业增信，为社会资本提供投资指引，有助于解决银行等金融机构资金沉淀的问题。

四是协调和促进区域经济发展和产业结构优化升级。政府引导基金通过向融资困难、经济发展落后地区倾斜，可以缩小区域间经济发展的差距，促进区域经济协调发展；通过定向投资于新型战略性产业、高新技术产业，可以促进这些产业的发展和成熟，从而推动产业结构优化升级。

（二）直面问题：政府引导基金的矛盾

政府引导基金最大的矛盾是其既有政策上的目标约束，也有市场收益的诉求，使得募资、投资、绩效评价三个运行环节均可能会出现问题。如在投资环节，为了完成政策目标，政府引导基金会设置严苛的返投比例等限制，导致其对于优秀基金管理人的吸引力下降，同时又因在实际操作中基金管理人会避开这些限制，而使其流于形式。在绩效评价环节，政府引导基金有保值增值的需求，基金管理人因怕承担国有资产流失的责任，而倾向于投资成长期、成熟期项目，不仅会与其促进创新创业的设立初衷相背离，甚至还会产生资金“沉睡” 问题。

（三）继往开来：政府引导基金未来的发展方向

目前政策对于政府引导基金的监管已从积极引导新基金设立转向盘活存量基金与引入新资金相结合，在此背景下更应关注以下事项：

一是核心在于厘清政府与市场的边界，回归引导性、服务性政府角色，将基金运营中的市场问题交给市场解决。一方面，应广泛吸收海外资本、风险投资（PE/VC）、主权财富基金等风险承担能力更高的投资主体进入，丰富社会资本来源；另一方面，适当放宽返投比例、注册地等硬性限制，着眼于提高本地区的投资吸引力。

二是以加强国有金融资本管理改革为契机，加快推进由“管资金”向“管资本”转变。政府引导基金是国有金融资本管理的重要内容，按照党中央国务院要求，要以管资本为主加强资产管理，按照市场经济理念，从“行政化”方式向“市场化”方式转变，从“管资金”向“管资本”转变，更好实现政府投资基金统一管理、穿透管理、绩效管理。

三是充分发挥基金管理人的主观能动性。实践证明，地方政府对引导基金的一些限制并未达到促进本地区产业发展的初衷，反而产生无法吸引优秀基金管理人、扭曲管理人投资动作、基金运营效率低下等问题。近几年来已有多只基金开始适当放宽返投比例、准入门槛与注册地要求、政府引导基金出资比例等限制，如青岛市新旧动能转换引导基金将返投倍数由2.0倍降至1.1倍。同时，落实容错机制，一方面，对已尽职履行的投资决策因不可抗力、政策变动等因素造成的投资损失，不追究受托管理机构责任；另一方面，按照引导基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，不对单只子基金或单个项目的盈亏进行考核。

（作者单位：北京金融控股集团有限公司）

责任编辑  张小莉

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