时间:2021-03-04 作者:余成晨|郑立亮|徐杨丽 (作者单位:安徽省合肥市财政局)
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摘要:
专项资产绩效成本预算管理是部门预算的重要组成部分,如何通过加强专项资产预算绩效管理和成本控制,在满足各单位业务工作需要的同时有效地节约财政资金,提高行政事业单位的公共服务供给水平,是亟需探索和研究的问题。
推行专项资产绩效成本预算管理面临的难点和问题
(一)资产配置标准体系难以全面覆盖,预算单位缺乏成本控制意识
行政事业单位资产主要分布在非生产领域的各种组织中,各资产使用单位在职能、结构、运作等方面存在很大差异,特别是事业单位,面广量大、情况复杂,资产配置标准体系全覆盖适用难度很大。同时,一些预算单位缺乏成本控制意识,有的不顾实际情况,脱离业务需要,过分追求超前和高标准,配置资产无法充分发挥效益;有的单位专项资产配置缺乏可行性论证,配置标准、规格不适当,造成闲置、浪费。
(二)专项资产配置预算审核科学性有待进一步提高
由于专项资产存在种类繁多,形态、规格多样,专业性强,技术标准复杂,变化更新快等特点,尤其是医疗设备、检验检测设备、道路养护设备等资产,专业性强,技术参数复杂,而财政部门人员缺乏相关专业背景,存在信息不对称的情况,审核难度极大。为提高专项资产配...
专项资产绩效成本预算管理是部门预算的重要组成部分,如何通过加强专项资产预算绩效管理和成本控制,在满足各单位业务工作需要的同时有效地节约财政资金,提高行政事业单位的公共服务供给水平,是亟需探索和研究的问题。
推行专项资产绩效成本预算管理面临的难点和问题
(一)资产配置标准体系难以全面覆盖,预算单位缺乏成本控制意识
行政事业单位资产主要分布在非生产领域的各种组织中,各资产使用单位在职能、结构、运作等方面存在很大差异,特别是事业单位,面广量大、情况复杂,资产配置标准体系全覆盖适用难度很大。同时,一些预算单位缺乏成本控制意识,有的不顾实际情况,脱离业务需要,过分追求超前和高标准,配置资产无法充分发挥效益;有的单位专项资产配置缺乏可行性论证,配置标准、规格不适当,造成闲置、浪费。
(二)专项资产配置预算审核科学性有待进一步提高
由于专项资产存在种类繁多,形态、规格多样,专业性强,技术标准复杂,变化更新快等特点,尤其是医疗设备、检验检测设备、道路养护设备等资产,专业性强,技术参数复杂,而财政部门人员缺乏相关专业背景,存在信息不对称的情况,审核难度极大。为提高专项资产配置的科学性和公开性,安徽省合肥市引入了专家评审机制,取得了一定的效果。但由于评审项目多、种类多、专家行业知识局限性等原因,评审大多采用集中评审,平均一个项目只有10多分钟的评审时间,并不能做到一次评审即对各类专项资产配置合理性进行把关。
(三)专项资产使用缺乏绩效评价体系
由于缺乏科学的专项资产绩效评价的指标体系,全国也没有开展专项资产绩效评价的先例,投入专项资产所产生的效益难以衡量,尤其是公安、环保、城建等纯公共品领域的专项资产投入,尽管社会效益可观,但无法以货币形式量化,专项资产使用绩效评价难度较大。
加强专项资产绩效成本预算管理的建议
(一)构建专项资产配置标准体系
一是加强顶层设计,搭建总分体系框架。由于专项资产具有多样性、技术复杂性,无法统一标准,必须分部门编制专项资产配置标准。建议按照“1+1+N”的总体框架构建专项资产配置标准体系,即1个管理办法、1个共性标准、N个部门标准。管理办法明确标准体系建设的原则、分类、职责、内容、程序、实施等总体执行要求;对适用于所有部门、单位,或适用于归属不同主管部门的部分单位的相同或相似项目的专项标准制定1个共性专用标准;对仅适用于一个主管部门下属单位相同或相似项目的专项标准,根据不同的职能、工作需要和适用范围分别编制N个专项资产配置标准,提高标准的实用性。
二是统筹梯次推进,逐个破除难点。按照“统筹规划、先易后难、厉行节约、动态优化”的原则,逐步制定和推进配置标准。选择社会关注度高、财政投入较大以及部门配合意愿强的领域作为试点,进行资产配置标准建设,取得经验后再全面推广,逐步扩大部门专项标准覆盖的行业范围及资产范围,形成规范、全面的资产配置标准体系。如合肥市探索在消防、普高、职教、公卫、市政、林园等六个公共服务领域试点制定专项资产配置标准,具体做法是:对于已有省级或以上行业标准的专项资产,充分考虑地域差异和服务对象差异,结合合肥市实际,从实用性角度,制定具体细化的“合肥标准”;对于没有行业标准的,结合行业特点及日常业务量进行综合测算,制定专项资产标准。目前,制定的六类专项资产配置标准已应用到合肥市2020年部门财政预算编制中。在满足单位工作需要的同时,六类资产配置预算减少1/3以上。
三是充分调研论证,夯实基础数据。根据单位业务开展实际需要,确定需编制标准的资产类别,做好基础数据的收集,确保标准的实用性。利用实地调研、走访查看等方式,结合行业和专业特点,通过统计测算分析,制定出基于行业标准和专业特点的资产配置标准。以公共卫生专项资产配置标准制定为例,在标准制定前,广泛调研收集急救、疾控、妇幼保健、采购血等单位医生数量、检查对象情况、年业务量、设备工作效率等基础数据,结合设备间配套关系等因素综合测算确定配置标准。必要时组织专家对标准的合理性、可行性进行论证,确保标准的科学性和可执行性。
(二)严格资产投入成本管理
一是严格实物量管理。专项资产配置必须明确保障范围和投入成本,结合行政事业单位工作职责、业务量、现有专项资产存量情况综合审核,严格实物量控制,以存量控制增量,以增量调整存量。对于存量已超出配置标准的,原则上不予增加配置,对在控制数范围内的资产(即现有存量未达配置标准的),按照标准结合财力情况逐年进行配置。对于暂时未制定专项资产标准的,根据实际工作业务量及使用情况从严配备。严禁超标准、超规模和超前配置资产。
二是严格价值量管理。行政事业单位在履职过程中对于专项资产的配置需求应当满足,但不能盲目追求高标准、高档次,不计行政成本,盲目增加配置数量和提高配置档次。资产配置要与地区经济发展和财力情况相适应。对于适用于多部门的共性专用资产,可设定统一价格,制定成本定额标准,统一同种资产在不同部门的预算价格标准;对同类型资产的预算价格,要加强与职能相近单位的横向比较;对采购进口设备的,要加强论证,能使用国产设备的优先采购国产设备。
三是引入专家评审机制。引入专家咨询决策机制,开展专项资产专家评审论证,提高预算审核的针对性和科学性;根据各类专项资产特点,逐步建立针对性强的专项资产配置特有专家库;扩展专家行业类型,增加造价方面的专家,加强评审中价值量审核的科学性;对专项资产配置预算评审项目进行细化分类,提高配置项目与专家的匹配度,提高评审科学性;创新评审方式,提前将评审资料发送至评审专家,由评审专家提前审阅,并提出预评审意见带至评审现场,提高评审效率和质量。
四是探索建立专项资产配置综合定额标准。对于教育、综合医院等资产类型繁杂且同类资产配置标准普遍适用的单位,探索建立专项资产配置定额标准,结合专项资产的用途及应用范围,通过对覆盖范围和采购运营成本的详细测算,分级分项分类确定专项资产配置人均综合定额标准,通过总量控制的方式,提高预算单位专项资产配置的灵活性,增强预算单位自控资产购置的积极性,避免盲目攀比。
(三)推动建立资产共享共用机制
一是从政府层面建立共享共用和资产调剂机制。推动部门间或各部门所属单位间资产共享共用,设立政府公物仓,将临时性活动采购的和各单位闲置或低效运转的资产上缴公物仓,由公物仓进行调剂使用,坚决杜绝和纠正既有资产长期闲置,又另行租购同类资产的现象。
二是推行“资产共享”,最大限度发挥资产效益。推行学校的各类运动活动场所、校内停车场、图书馆以及其他单位具备开放条件资产资源以低收费(或免费)形式对社会开放,增加公共产品供给,弥补市民运动健身、阅读等生产生活需求,推动“共享经济”发展。
三是推动大型应急专用设备的跨部门统筹使用。由应急管理部门建立统一的应急设备资源库,通过信息化手段调取各部门、单位应急设备配备情况,在发生突发事件时,可随时调用,避免各部门重复购置,提高应急设备资产使用效率。
四是建立大型工程类设施设备共建共用机制。对于某些大型工程类设施设备,一次性投入较大,由某个单位单独使用,效益难以全部发挥,建议建立跨部门间的共建共用。如市政部门基于道路养护的需要,需建立沥青搅拌站,工程投入较大,实际使用量并不多,采取购买服务方式在发生突发事件时会有用料不及时的情况,可考虑与公路建设部门联合共建共用,发挥资产使用效益。
(四)建立专项资产绩效评价体系
一是科学编制专项资产预算绩效目标。树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念,编制专项资产预算的同时,从专项资产采购数量、验收合格率、设备利用率、项目总成本、预计产生收入、对项目单位业务管理水平的提升或影响程度、对促进公共服务效率的提升或改善情况、对行业管理水平的持续影响等方面设立专项资产绩效目标,编制绩效预算,提高财政资金的使用效率。
二是构建专项资产绩效评价指标体系。根据专项资产的特点,从决策过程、预算执行、资产管理、资产使用、资产效益以及产生影响等方面制定专项资产绩效评价指标体系。通过对专项资产预算执行情况、成本控制情况、设备验收合格率等的考核,评价专项资产配置及资金使用的经济性;通过对账务核算的及时性、专项资产使用频率、服务人次、覆盖范围等的考核,评价专项资产投入与产出的实际效益;通过审查绩效目标实现的程度、调查项目运行后对单位服务水平和效率、能力等方面的改善提升及产生的社会影响,评价专项资产管理的效果性。
三是组织开展专项资产绩效评价工作。根据制定专项资产绩效评价体系要求,按照单位自评、主管部门评价、财政部门评价三个层次开展绩效评价,预算单位应对资产购置项目开展绩效自评,并报经主管部门审核后报送财政部门,同时,主管部门和财政部门根据工作需要选择部分项目委托第三方绩效评价(项目选址不重复),并将评价结果报送财政部门。财政部门对主管部门报送的自评报告和第三方评价报告进行审核,并将评价中发现的问题反馈至主管部门和预算单位进行整改落实,整改落实情况要反馈至财政部门。
四是强化资产绩效评价结果运用。根据绩效成本评价结果,研究修订不同类型和行业专项资产配置标准,推动专项资产标准体系的不断完善,形成配置标准和绩效管理的良性互动;将绩效评价结果作为以后年度资产配置预算的重要依据,绩效评价结果不合格的,原则不予安排或调减预算,绩效评价结果优良的优先安排预算;将专项资产绩效成本评价结果运用到预算年度目标考核、审计监督、人大监督等工作中,推进绩效评价结果在一定范围内公开,接受社会监督,进一步单位强化“重绩效”的导向。
五是加强绩效评价信息共享。建立绩效评价基础信息库,收集各类专项资产绩效评价案例,实现行政事业单位专项资产绩效评价数据在财政和行政事业单位之间的共享,横向与其他单位对比,纵向分析不同年度的评价内容,不断提高评价的科学性,利用大数据手段不断完善绩效评价体系。
责任编辑 刘慧娴 陆安平
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