乡村振兴与城镇化发展是我国经济和社会发展过程中的两大战略。从城乡经济发展两轮驱动的角度看,两大战略之间具有极大的关联性,必须要厘清它们之间的排他性或矛盾的对立关系,尤其是从政策导引的角度看,只有充分厘清两大战略之间的逻辑脉络,以及各自的边界效应,才能在财政、金融等各项扶持政策的制定方面,产生协调的绩效作用。
从前瞻性的战略高度区分两大战略的核心要义
实施乡村振兴战略,是在下一盘立足长远发展的“大棋局”。这盘“大棋局”不是简单地给“三农”换个新说法,而是决策层的高屋建瓴和顶层设计——优先发展农业农村,加速推进现代化。
梳理历史可以发现:这个“大棋局”落子于乡村振兴,基于历史和时代的发展应运而生,与改革开放以来的一系列“三农”政策脉络相互衔接、递进和升华。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理高效、生活富裕”——这是国家明确提出的乡村振兴的五个要求,这些战略要求覆盖了乡村建设的核心内涵,是一个综合严谨的战略体系。
从政策推进的层面观察:它与十多年前倡导的“新农村建设”相比,内容深度和整体综合指标都已经升级到一个“全盘战略”高度。两者之间最大的差异在于涉及到农村的根本问题——土地制度改革。其提升和深化到农村承包地“三权”分置究竟该如何完善,农村集体产权的深化改革究竟如何着手,农民财产权益究竟如何保护和界定等关键层面。因此,加快农村土地制度改革,就是牵住了乡村建设的“牛鼻子”,在此基础上,整体推进农村产业、生态、乡风、治理等多个环节的发展。
当前推行农村土地制度改革,有个无法回避的问题:大量农村剩余劳动力的出路何在?解决这个问题的答案,现实的必然选择就在于与新型城镇化相衔接。这便涉及到“大棋局”当中,城镇化与乡村振兴两大战略的配合与呼应。
实行城镇化有一个与国情相符的特殊要求,即打破城乡二元结构,其主要目的是让当前农村中近3亿人口“洗脚进城”,让这些农村人口享受到与城市居民待遇相等的社会保障和公共服务。这也意味着城镇化的一个基本要求是吸纳这些从农村转移出来的人口。与此同时,在农村通过土地、产业、环境治理等综合改革,推行真正意义上的现代农业生产方式,实现乡村振兴。由此可见,乡村振兴离不开新型城镇化的辅佐和支撑。
解析乡村振兴与城镇化发展对立统一的关系
有人从投入要素的角度分析,认为乡村振兴战略是发展重心的转移,与城镇化发展之间存在矛盾,是要从“城”到“村”。其实不然。这两种战略并非相互排斥,而是对立统一的。从辨证法角度看,它是新时期我国实现经济和社会发展腾飞的“双翼”。
首先要理顺这两大战略之间的“人流”“物流”“资金流”“资源流”的流向关系。无疑,在城镇化实施的三十多年间,这些经济要素确实呈现从乡村到城市的“单流向”。这种流向的趋势形成是我国赶超型经济发展和城镇化发展的政策必然选择,也是效率优先的市场必然选择。那么,现在实施乡村振兴,是否意味着我们要放弃具有经济“积聚效应”的城镇化而选择流向的“逆转”呢?
从前瞻性角度看,实施乡村振兴战略与我国“两个一百年”长远目标对接,这既是新的发展战略规划的一个关键层次,也是与城镇化相衔接、互动、互补和同步实施的发展战略,两者之间有一种良性和统一的联系。
从土地制度的改革层面看,两大战略之间“唇齿相依”。如征地制度改革,允许农村宅基地集体土地入市,对于城镇化而言,将“稀释”居高不下的城市住房价格“水分”,缓解城镇化中的用地矛盾。这样,既解决了城市发展中非公益性用地极度紧张的状况,又在有效遏制城市房价泡沫的同时,为农民工进城落户提供低成本住房。这是“双赢”。
从建立农村产权制度如农村承包地有偿转让和退出机制上看,一方面使农村集体经济组织能够在市场中“理直气壮”地“行权”,发挥经济主体作用,为现代农业生产和经营流转创造条件,另一方面对于城市而言,也能够吸引工商资本下乡,实现城乡之间资源的双向流动。这也是“双赢”。
更重要的是,实施乡村振兴战略的同时,城镇化发展战略加速,吸纳更多农村人口,让它们享受到更多、更全、更平等的社会保障和国民公共待遇,也为乡村振兴减轻负重压力。这也意味着,取消对农民工进城落户的限制,充分发挥城镇化的“吸纳”作用,对增加城市人才,扩大消费需求也是一种促进。在城镇化过程中劳动力资源及其他生产要素、产业和经济活动的集聚,有利于各种资源的优化配制,有利于市场经营主体增加经济效益和提高市场竞争力。这同样是“双赢”。
实施乡村振兴的政策导引逻辑
乡村振兴战略涵盖产业与生活融合、产业与社会融合。简单地把乡村人口转移到城市不代表乡村振兴,让城市生产、生活方式“接管”乡村也不能振兴乡村。乡村“振兴”意味着要建立一套有别于城镇化的乡村现代化体系。这一体系是一套规划严密的系统工程,它不能简单地套用城镇发展规划,也不可能从别的国家“照抄作业”,它必然是与中国国情以及与地域特征相协调的有“乡愁”、有“现代时尚”的发展体系。
从政策导引推动的角度看,找好乡村振兴战略的切入点,就是要找到解开发展死结的要点——从政策上聚焦于“地、钱、人”的改革与流向机制问题。
解决“地”的问题,就是实施新一轮“土改”,即以完善产权制度和要素市场化配置为重点,将过去捆绑在土地上的农业生产力从束缚中解放出来。简而言之,既保障乡村的“地权”,又放开搞活土地经营权。
解决“钱”的问题,就需要新的投入机制,即从国家宏观经济治理和政策调控的角度,向乡村输入政策“血液”。通过一系列财政和货币政策设计和导引,加快形成财政对乡村振兴的财力优先保障机制、金融和货币信贷的重点倾斜机制、社会资源积极参与的多元投入格局。
解决“人”的问题,其实质就是聚集乡村发展的“人气”。要实行乡村劳动力“进城”,城市高素质人才“下乡”,培养符合乡村振兴战略需求的现代化农业技术人才、经营管理人才、农村科技人才,使乡村振兴有足够的人才支撑。
作为政府管理部门,要主动承担将各种社会资源统筹兼顾、综合协调到有利于乡村振兴实施的主体责任,政府的资金支持和优惠政策是实施乡村振兴战略中必不可少的重要推手。同时,由于资源是有限的,政府在支持乡村振兴的过程中必须统筹兼顾。在支持乡村振兴中推进必不可少的紧迫项目,补足短板之外,更应该在提供乡村公共服务产品上,加大政策支持的力度。
责任编辑 刘慧娴