时间:2019-08-22 作者:韩学丽 作者单位:首都师范大学
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摘要:
为巩固美国全球领导地位、解决高税率和复杂税制对美国企业竞争力的制约、引导全球产业和资本回流美国、提升美国的国际竞争力、兑现“使美国再次强大”的竞选承诺,2017年12月22日美国总统特朗普在白宫签署了《减税和就业法案》,新法案于2018年开始实施。这是自1986年里根总统减税之后30多年来美国最大规模的减税行动。
特朗普税改法案的主要内容
1.个人所得税改革。保留7个档次,普遍下调税率,由原来的10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%,分别调整为10%、12%、22%、24%、32%、35%、37%。大幅提高个税免征额,从原来适用的个人6350美元、家庭12700美元,分别提高到个人12000美元、家庭24000美元。调整专项扣除项目,将儿童税收抵扣额从1000美元提高到2000美元;扩大医疗费用抵扣额;新住房抵押贷款利息减免额度由100万美元降至75万美元。提高个人替代性最低限额税(AMT)的起征点。
2.企业所得税改革。将联邦企业所得税15%—35%的累进税率变为21%的单一税率。对规定范围的中小企业仍按个人所得税征收,将税前抵扣提高至20%。允许企业对设备投资进行一次性费用处理而不是成本摊销。在减税的同时减少了税收优惠,设定了企业利息抵扣上限。
3.国...
为巩固美国全球领导地位、解决高税率和复杂税制对美国企业竞争力的制约、引导全球产业和资本回流美国、提升美国的国际竞争力、兑现“使美国再次强大”的竞选承诺,2017年12月22日美国总统特朗普在白宫签署了《减税和就业法案》,新法案于2018年开始实施。这是自1986年里根总统减税之后30多年来美国最大规模的减税行动。
特朗普税改法案的主要内容
1.个人所得税改革。保留7个档次,普遍下调税率,由原来的10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%,分别调整为10%、12%、22%、24%、32%、35%、37%。大幅提高个税免征额,从原来适用的个人6350美元、家庭12700美元,分别提高到个人12000美元、家庭24000美元。调整专项扣除项目,将儿童税收抵扣额从1000美元提高到2000美元;扩大医疗费用抵扣额;新住房抵押贷款利息减免额度由100万美元降至75万美元。提高个人替代性最低限额税(AMT)的起征点。
2.企业所得税改革。将联邦企业所得税15%—35%的累进税率变为21%的单一税率。对规定范围的中小企业仍按个人所得税征收,将税前抵扣提高至20%。允许企业对设备投资进行一次性费用处理而不是成本摊销。在减税的同时减少了税收优惠,设定了企业利息抵扣上限。
3.国际税收政策调整。对居民(包括自然人和企业)的境外所得,从全球征税原则改为属地征税原则,美国公司取得的来自其境外子公司的股息可享受100%的所得税豁免(要求持股比例10%以上),将企业海外回流利润的所得税由35%下降到现金类流动资产的15.5%和非流动资产8%的税率,以解决税收倒置问题(即跨国公司通过改变注册地,将原本适用的高税率变为低税率以达到避税之目的)。
4.其他改革。保留遗产税,大幅提高免征额,将个人应税财产从560万美元提高为1120万美元、夫妻共同财产从1120万美元提高为2240万美元。取消3.8%的强制医保税,废除奥巴马医改中“不买保险、就交罚金”的个人强制性条款,使富人不再为穷人的医疗买单。
特朗普税改法案的综合影响
(一)税改对美国经济的影响
1.税改对美国经济增长的综合刺激效应。美国税改政策的作用机制为,通过降低直接税,尤其是着重对富人和大企业减税,促进储蓄增加和资本形成、诱导海外资本回流、重振实业,刺激投资增长和就业增加。美国税收政策中心预计,税改将对美国经济增长产生长达20年的积极影响。作为联邦第一大税,个人所得税标准抵扣额的翻倍和税率的降低对美国家庭来说是普惠性的,相关机构预测绝大多数州90%的中产家庭将获得减税。税负降低将提高居民收入预期并进而提升消费支出意愿,促进美国劳动力实际工资上涨,并推动就业增长。
税改将从三个方面促进投资增长,一是联邦企业所得税率的降低直接增加了税后利润,刺激国内企业扩大投资;二是设备投资费用化,将在短期内鼓励企业增加设备投资;三是全球征税体制向属地征税体制的转变及海外利润回流税率降低,使跨国公司税负大幅减轻,引致跨国公司资本和利润回流、总部回迁,吸引国外企业为降低税负流向美国。截至2016年底,美国在海外留存2.6万亿美元的巨额收益,致使美国国内投资不足和税基侵蚀,此次税改为海外资金回流提供了可行路径。就在美国国会批准税改议案后几个小时,包括美国富国银行和美国电话电报公司(AT&T)在内的一些美国公司快速做出反应,承诺加大投资和为员工加薪。
2.税改带来经济和社会发展隐忧。特朗普大规模减税在刺激经济增长的同时,必然带来财政赤字的增加和债务规模的扩大。据美国国会联合税收委员会测算,未来10年,该法案将使美国联邦财政赤字增加1.456万亿美元。受赤字拖累,2018年美国将在环保、教育、社保等公共民生福利领域削减支出。赤字的扩张意味着美国政府将加大举债规模来支持财政刺激政策,使债务负担更加沉重。2016年美国政府债务已达20.17万亿美元,超出18.5万亿美元的GDP,人均负债6.28万美元。赤字和债务规模的扩大,易使财政状况恶化,加剧通胀风险,为经济埋下隐忧,有可能使减税难以持续,并被迫回到增税的老路上来。同时政府被迫削减财政支出缓解债务负担,会使中低收入群体的社会福利开支减少而恶化社会公平。
税制改革将会扩大收入差距,此次税改最大的受益者为富人和大企业。个税最高边际税率的下降、遗产税起征点的提高等举措,将更大幅度地增加富人的收入。个税对每人每年4050美元年度扣除标准的废除,将使人口较多的家庭负担更多的税收。强制医保税的废除,将使1300万人失去医疗保险,并推动保费平均上涨10%左右。企业所得税税率降低的受益对象仅限于C型公司(股份有限公司),而近3000万户的独资企业、合伙企业和S型公司(无限责任公司)仍需缴纳最高边际税率37%的个税,不能享受该政策。贫富差距将会因此拉大。
(二)税改对中国经济的影响
1.改变中美成本优势的对比,短期内对制造业造成冲击。巨大的市场、廉价的劳动力和资源构成我国吸引外资的比较优势。美国则具有庞大的消费市场、技术和人才优势,物流成本低,能源资源价格低,营商环境好,大规模减税抵消了劳动力成本高的劣势,中美制造业成本之间的差距日益缩小,致使部分制造业企业流向美国,短期内对我国吸引外商直接投资会造成一定程度的不利影响。2017年1—9月我国实际使用外资额920.9亿美元,同比下降3.2%,利用外资增速明显趋缓。外资撤回和内资企业迁出会缩小我国的税基,从而对经济产生一定的负面影响。
但同时也要看到,税收负担只是影响跨国投资决策的因素之一,市场、劳动力、制度环境、产业配套、自然资源等等也都是重要的条件。近年来外资撤离主要集中在低端制造业,来华的外资不断向高端制造业和服务性行业转移。特朗普税改后,对减税较为敏感的以劳动力成本为导向的加工制造业会继续外迁,而税改影响较小的以市场为导向和研发密集型行业仍会继续在华投资。从长期来看,产业的梯度转移是发展的必然趋势,这与我国产业结构升级的政策取向是一致的,并不需要过虑。
2.资本外流,国内投资受损。美国跨国公司众多,约2.6万亿美元收益因受制于全球征税制度而滞留海外,光苹果公司海外现金储备就高达2500亿美元。美国经济分析局估计,在华的美资存量约750亿美元。对海外留存利润的税收优惠将导致部分公司将利润汇回美国,有效遏制企业跨国避税。之前《2004年美国国内投资法》曾规定,对汇回国内的海外收入一次性免除所得税率的85%(相当于实际税率5.25%),结果导致次年843家美国企业汇回海外所得3620亿美元,仅85家IT企业汇回资金即达690亿美元,创造了50万就业岗位。资本、利润外流加上企业外迁,将使我国国内投资受损,并进而拖累消费,使GDP的增长受到一定影响。但特朗普减税及振兴制造业的政策也提供了很多投资机会,对我国企业“走出去”扩大对美直接投资将产生积极影响,有利于拓展我国的跨国投资。根据商务部数据,2014—2016年中国对美直接投资分别为76亿美元、80.3亿美元和169.8亿美元,同比分别增长96.1%、5.7%和111.5%。截至2016年底,中国企业在美累计投资605.8亿美元。
3.引发国际税收竞争,形成减税的示范效应。为加速经济复苏,主要发达国家逐渐将政策重心由货币政策转向财政政策,掀起新一轮减税浪潮。继特朗普减税计划推出之后,又有多国推出本国的减税方案。英国于2017年4月实施减税政策,降低企业所得税和资本利得税。法国2017年7月宣布,2018年强制性征税将减少约70亿欧元。德国也通过减税政策,宣称每年为企业和经济发展减负150亿欧元。日本、澳大利亚、印度等国都纷纷加入减税行列。新一轮减税浪潮加速全球资本流动和产业格局调整,重塑各主要经济体产业竞争力,对我国全球竞争力的提升构成了强大的外部压力,也增强了我国财税体制改革的紧迫性。
另外,美国大量利润回流美国,可能对人民币汇率和外汇储备造成冲击,引发汇率波动,加剧金融震荡。推进综合税制改革,加快构建现代财政制度
我国的财税制度可谓面临内外双重压力,既有外部各主要经济体减税的冲击,又有国内企业高税负的抱怨。那么我国税负水平究竟如何?从微观层面看,世界银行测算2016年中国企业总税率为68%,税负在190个经济体里排第12位,远超世界40.6%的平均值;从宏观层面看,2016年广义的宏观税负(政府收入占GDP的比重)为35.2%,在全球属于中等水平,但若考虑到经济发展阶段和福利政策的比对,仍显略高。调查发现,我国纳税人普遍感觉“税痛”感高,福布斯杂志推出的2009年全球税负痛苦指数排行榜,中国以税负指数159排名全球第二,究其原因主要有三:一是我国名义税负虽然不高,但实际政府负担过重,税费结构不合理。一般情况下,税收收入应占到政府收入的80%以上,发达国家更高。而我国2011至2016年,税收收入占政府收入的比重分别为52.76%、53.62%、50.41%、50.57%、45.72%和49.79%,只有一半左右,另一半的收入则是通过非税收入、政府性基金、社会保险费收入等形式取得。因此,税收之外的收费、基金、评估,甚至于政府工作人员的“吃拿卡要”使企业倍感痛苦。二是税制结构严重失衡,间接税比重远高于直接税比重。以增值税、营业税、消费税及关税为主体的流转税占税收收入的65%左右,间接税累退的性质使收入越低的企业税收负担越重,收入越低的人群税收负担越重。三是政府提供的公共服务水平及质量与纳税成本差距大,也是纳税人感觉税负重的原因。面对过高的税费负担,企业或苦苦支撑或选择缩减投资、资本出逃、“脱实向虚”,不利于实体经济的发展和国际竞争力的提升。因此,我国应进一步推进综合税制改革,加快减税降费的步伐,营造良好的营商环境,切实为企业减负,释放潜在的供给能力,吸引国内外投资,促进经济发展。
(一)继续深化税收制度改革,重塑我国全球竞争力
一是企业所得税降税改革。随着国际生产要素流动日趋频繁,企业(公司)所得税率的高低对国际资本流动有着直接影响。我国25%的企业所得税税率已高于2012年世界24.1%的平均水平,此次由特朗普引发的减税竞争使得我国企业所得税的竞争力进一步降低。因此,首先应适当降低名义税率,形成有利于资本和利润回流、拓宽税基的市场机制。其次对于企业所得税成本费用列支过于繁杂、税收优惠偏多的问题,应化繁为简,减并列支项目、大力削减税收优惠,除研发优惠外,取消税率减免、地区减免优惠,以简化税法优化税制,此举还可适当弥补由减税带来的税收缺口。
二是增值税简并及下调税率。2016年5月全面“营改增”之后,增值税多档税率并存,既不利于不同产业平等竞争,也不能较好贯彻增值税税收中性的原则,且复杂的税制增加了税收遵从成本。我国未来增值税应以单一税率为最终目标,但一次性简并为一档税率震动太大,宜分步实施,逐渐减少税率档次,并将制造业17%的税率降至15%。
三是加强“绿色税收”征收力度,抵消部分税负下降的损失。目前我国税制绿化调整的力度不够大,配合2018年环保税的推出,应进一步加大“绿色税收”征收力度,深化资源税改革,进一步理顺资源税费关系,清费立税,逐步扩大资源税征税范围,强化税收在生态环境保护方面的作用;消费税在征税范围上增加对高污染、高耗能的产品征收,提高对不可再生能源制品的税收调节力度;增加机动车税的绿化程度,按机动车的碳排放标准设定税率;房产税中增加对节能环保绿色建筑的优惠鼓励等。
四是增加直接税的比重,扭转税制结构的失衡。坚持十八届三中全会确定的“从以间接税为主向直接税为主”的改革方向,提高直接税比重,降低间接税累退性所带来的负面影响。加强对个人所得税的征收,实行综合与分类相结合的个人所得税制度,并逐步向综合税制转变,建立个人收入和财产信息系统,强化税收征管,稳步增加个税收入占所得税的份额;尽快出台房地产税,增加所得税和财产税收入的比重;配合营改增和增值税减并税率的改革,适时取消城市维护建设税和教育费附加,逐步降低间接税税负。
(二)全面降费,构建减轻企业税费负担的长效机制
减税的同时更需降费。如前所述,税外各类收费才是我国企业成本过重的元凶,应成为企业减负的主要着力点。减税降费的难点在于地方政府,阻碍减税降费有效实施的体制障碍在于,分税制改革之后地方政府被严重削弱的地方财力与巨大支出责任的严重失衡;而政府一再膨胀的机构和庞大的行政事业及协编、临编和合同工的供养压力,地方政府主导的投资扩张和攀比性建设的需要,社保基金巨额的缺口,成为地方政府不断向企业伸手增加税费的现实动因;税收法定原则未能有效落实,人为治税的干预、地方政府大量的不受约束的收费权利,使地方政府增加税费成为可能。
从长远来看,要多策并举消除减税降费的体制机制障碍。完善分税制财政体制,使地方政府财权与支出责任相匹配,健全地方税体系;转变政府职能、完善政绩考核机制,实现地方政府的角色转型,彻底扭转政府角色企业化、政府行为经营化的倾向,遏制地方政府的投资冲动;落实税收法定原则,营造良好的税收法治环境,加强对地方政府征收税费尤其是收费的权利约束。
从短期来看,要全面清理政府性基金和收费项目。对于法治性和规范性相对较弱的国家,不适宜保留大量的收费项目,应更多地由税收来发挥筹集资金的主要作用,为此首先应按“正税清费”的思路,分流归位,将具有税收性质的收费纳入规范化的税收;对于应属政府部门本职工作的行政性收费和部门间重复收取、搭车收取的收费予以取缔;对于依附于价格加收的收费和使用者付费项目应归并到价格中,并通过完善公共定价机制确定合理的收费标准;对代行政府职能违规收费的中介机构要剥离其与相关部门的利益关联。其次,完善政府性基金的定期评估和退出机制,取消企业反对意见极大的残疾人就业保障金,对于政府性基金中最大项目的土地出让金可以结合房地产税的改革改为规范化的税收。最后,适当降低“五险一金”缴费比率,减轻企业用工成本。我国超过40%的社保缴费比率已经构成了企业的沉重负担,应在深化社保改革的基础上提高统筹层次,降低社保缴费比率,通过划转部分国有资本来充实社保缺口。对于带有强制储蓄性质的住房公积金应逐步降低比率。并择机实行社会保险费改税。
(三)改善营商环境,降低制度性交易成本
世界银行2017年关于全球营商环境效率和营商环境便利化的报告中,我国排在第78位,远低于香港地区(第5位),仅属中等水平。“十三五”规划纲要提出,要“营造优良营商环境”,包括“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公平透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”等。改善营商环境,需就营商环境的具体指标如开办企业、办理施工许可、获得电力、登记产权、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行、办理破产等方面改善制度供给和提升服务质量,从而减少企业用于联络官员、公关、寻租等非生产性活动的耗费,诱导企业家将更多的时间、金钱和精力用于投资创业和改善经营管理活动,从而促进经济发展。
责任编辑 李烝
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