时间:2019-08-22 作者:陈硕 作者单位:北京大学光华管理学院
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摘要:
随着我国城市化进程的不断推进,近年来城市居民对于日常出行需求不断提升。地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等轨道交通作为城市公共交通系统的重要组成部分,号称“城市交通的主动脉”。从国外一些著名的特大城市实践经验来看,轨道交通作为一个新兴的交通模式,因其运载能力强、便捷方便、安全可靠、准时舒适等特点不断得到推广运用。发展城市轨道交通可有效改善城市空间布局,缓解城市人口集聚,提升城市土地利用效率。
在城市轨道交通领域推进PPP模式的意义
城市轨道交通是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。其特点为:轨道交通因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务,每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费,因此其具有效用的可分割性,属于私人产品的一个属性。同时,增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本,也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。但是,作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的,而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时,新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受轨道交通服务,因而其消费服务具有不完全竞争性。城市轨...
随着我国城市化进程的不断推进,近年来城市居民对于日常出行需求不断提升。地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等轨道交通作为城市公共交通系统的重要组成部分,号称“城市交通的主动脉”。从国外一些著名的特大城市实践经验来看,轨道交通作为一个新兴的交通模式,因其运载能力强、便捷方便、安全可靠、准时舒适等特点不断得到推广运用。发展城市轨道交通可有效改善城市空间布局,缓解城市人口集聚,提升城市土地利用效率。
在城市轨道交通领域推进PPP模式的意义
城市轨道交通是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。其特点为:轨道交通因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务,每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费,因此其具有效用的可分割性,属于私人产品的一个属性。同时,增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本,也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。但是,作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的,而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时,新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受轨道交通服务,因而其消费服务具有不完全竞争性。城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务,但当乘客越来越多的时候,会产生拥挤问题,乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费,只让那些买票的人上车, 而且不用花很大的成本。城市轨道交通是一种公用交通工具,虽然票价弹性较小,涨价会带来收入的增加,但是不能通过随意提高票价的方式,来排除大部分人对城市轨道交通运输产品的消费。因此城市轨道交通具有不完全非排他性。此外,轨道交通还具有一定的自然垄断性。城市轨道交通需要通过特定的路网和场站来提供服务。这种网络传播系统具有很强的资产专用性,也就是说,它只能用来传输唯一一种服务,而不能移作他用;它只能服务于特定区域,而不能转至其他区域使用。轨道交通基础设施的大量投资主要集中在建设阶段,一旦建成并投入使用,在一定的产出范围内,随着服务流量增大,平均成本就越低,边际成本呈递减的趋势,具有显著的成本弱增性和明显的规模效益。
公有部门在城市轨道交通领域采用PPP模式出于两个原因:其一,可有效解决目前城市轨道交通建设资金短缺、运营效率低下等问题。一方面,拓宽融资渠道、降低融资成本,缓解地方政府财政压力;另一方面,PPP项目运营的长期性决定了私营部门必须通过提高效率来降低运营成本。其二,解决效率低的问题。政府包干式的投资建设和运营,参与方既没有动力优化设计、节约投资,也没有激励措施来提高管理水平,降低运营成本。建设成本的增加和运营亏损政府全包,政府也难以区分总的亏损额中哪些是轨道交通项目公益性本身导致的,哪些是运营者效率低下导致的,只能被动认领补贴额。利用PPP模式的长期性,政府可以锁定补贴额度,私有运营部门则有了通过提高效率、降低成本等方式来多赚收入的激励。
国内外城市轨道交通领域PPP项目失败的原因
综观目前国内外城市轨道交通PPP项目的实施情况,由于私营部门参与轨道交通PPP项目的根本目的是获得利润,在政府提供优惠政策和运营补贴的前提下仍然不能盈利,其退出是必然选择。项目失败的原因主要是建设、运营成本大幅增加,项目实际收益低于预期,风险分配机制设置不合理等。
一是成本大幅高于预算。轨道交通工程的复杂性,使得建设成本多难以准确估算,超支成为常态。如在英国伦敦地铁更新改造PPP项目中,地铁资产转让给两个PPP公司运营,共计30年,合同额为169亿英镑。PPP公司负责车辆、信号、轨道及车站隧道土建设施的更新、维护,地铁公司按约定向PPP公司支付服务费用。由于伦敦地铁已运营上百年,在合同签订时资产状态已难以估计。项目从2002年实施起,已出现严重的成本难控问题。至2005年,仅3年时间,PPP公司已经比前7年半的预算多支付了5.66亿英镑,合同规定的8900万英镑浮动额显然没有覆盖到超支风险。成本的大幅增加直接导致2007年PPP公司被政府接管。而较为成功的西班牙马德里机场延长线PPP项目,建设成本也超支20%(高达6300万欧元)。所幸该项目体量较小,工程条件相对简单,只有2.5公里,成本超支并没有直接导致项目失败,但对超支部分进行补偿也成为项目运营的后遗症。
二是收益大幅低于预期。轨道交通的运营主要来自于客票收入,与客流量大小息息相关。对收入预测的实质是对客流的预测,客流量大幅降低是PPP项目失败的另一个原因。在伦敦地铁PPP项目合同签订时,曼彻斯特大学教授就认为该项目风险巨大。除成本问题,40%的客流量增长过于乐观。北京首都机场线,虽然不是典型的PPP模式,但是融资过程中发挥客流预测的作用十分关键。该项目为奥运项目,2004年根据可研的客流预测,加政府5亿贴息,测算内部收益率为12%,吸引了中铁电气化局(占股38%)、北京东方文化(占股30%)、首都公路(占股10%)等多家社会资本。在32元票价下,预测年客流量为2451万,占机场线当年总吞吐量6000万的41%。随着部分线路改地下、征地困难等投资增加15亿元(30%),加之中资公司参照其他国际机场情况的进一步评估认为,在25元票价下,预测年客流量为1899万,占总吞吐量的31%。由于预期收入直降近50%,社会资本投入5亿元后便不再继续投资,项目最终由政府接盘。
三是风险分配不合理。成本增加和收入低于预期都属于风险问题,如果合同中风险分配设计不合理,同样会加剧PPP项目的失败。轨道交通PPP项目周期长、系统复杂、参与者众多、风险大且难以评估,对合同设计尤其风险分配设计要求较高。风险分担设计要遵循一些原则,如政策风险要更多由公共部门承担,风险分配设计要及时对成本、收益等不确定性做出反应。但实施过程的复杂性又使得风险分担原则难以在合同条文中体现。在英国伦敦地铁PPP项目中,私营部门负责筹措的资金只占12%,余下88%的资金为利息较高的银行贷款,而英国交通部作为公共部门承担贷款的95%担保,几乎承担了项目的全部风险。
完善轨道交通PPP模式的路径建议
一是要深化城市轨道交通PPP投融资改革。转变观念,理清政府与市场的角色,加强部门协调,优化PPP项目审批流程。同时,要创新投融资渠道,支持开发性金融机构为轨道交通PPP项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务,与财政补贴资金形成相互补充,保证社会资本的权益。
二是鼓励轨道交通PPP合作模式创新。对于地铁沿线用地,应赋予轨道交通建设一定的优先权。同时对轨道交通周边用地性质进行适当调整,实现土地与轨道交通建设捆绑式开发,构建城市发展与公共交通规划一体化,并完善轨道交通发展的配套政策,促进轨道交通和集约土地利用的协调发展。
三是健全和完善轨道交通PPP项目市场化运行机制。充分发挥轨道交通的价格引导作用,按照“成本+合理回报”原则确定政府定价或指导价,确保轨道交通项目投资人合理收益,合理分配项目风险,建立政府、使用者共同参与的轨道交通PPP项目综合评价体系。
四是积极创设基金,强化轨道交通PPP项目建设。大胆创新,积极运用基金+企业模式创设政府投资引导基金,在不利用政府资产抵押和财政担保、不增加地方政府负债的前提下,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用和杠杆作用,撬动社会资本,有效解决轨道交通PPP项目融资难问题,减轻政府和财政筹资、负债、还本付息和项目维护、经营及管理多重压力。
责任编辑 黄悦
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