时间:2019-08-22 作者:本刊记者丨廖朝明
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摘要:
中国政企合作投资基金股份有限公司(简称中国PPP基金),是经国务院批准,由财政部与全国社会保障基金理事会等国内10家大型金融、投资机构共同发起设立的公司制基金。注册资本1800亿元,通过PPP项目投资,为纳入国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划以及党中央、国务院确定的其他重大项目中的PPP项目提供融资支持。在将近两年的投资运作中,中国PPP基金是如何参与地方PPP项目支持公共事业发展的?其介入会给项目带来哪些实实在在的好处?社会资本方对当前的PPP政策有哪些呼声和诉求?带着这些问题,记者来到湖南、湖北两省实地采访了相关PPP项目。
株洲市荷塘区:引入PPP项目实现多方共赢
湖南省株洲市金山新城日月湖及配套路网PPP项目是金山新城控制性规划中的大型城市水利配套及城市主干道建设项目,通过核心区湖体、景观及道路建设,以改善整个区域水利现状、生态环境和交通结构,同时集聚人流,强化功能定位,构筑片区产业特色,提高城市品位,建设宜居、宜业、宜游的生态城市。项目总投资6.79亿元,资本金1.75亿元,中国PPP基金投资0.675亿元。项目建设期4年,运营期11年。项目发起人为株洲金山科技工业园管理委员会,实施机构为株洲...
中国政企合作投资基金股份有限公司(简称中国PPP基金),是经国务院批准,由财政部与全国社会保障基金理事会等国内10家大型金融、投资机构共同发起设立的公司制基金。注册资本1800亿元,通过PPP项目投资,为纳入国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划以及党中央、国务院确定的其他重大项目中的PPP项目提供融资支持。在将近两年的投资运作中,中国PPP基金是如何参与地方PPP项目支持公共事业发展的?其介入会给项目带来哪些实实在在的好处?社会资本方对当前的PPP政策有哪些呼声和诉求?带着这些问题,记者来到湖南、湖北两省实地采访了相关PPP项目。
株洲市荷塘区:引入PPP项目实现多方共赢
湖南省株洲市金山新城日月湖及配套路网PPP项目是金山新城控制性规划中的大型城市水利配套及城市主干道建设项目,通过核心区湖体、景观及道路建设,以改善整个区域水利现状、生态环境和交通结构,同时集聚人流,强化功能定位,构筑片区产业特色,提高城市品位,建设宜居、宜业、宜游的生态城市。项目总投资6.79亿元,资本金1.75亿元,中国PPP基金投资0.675亿元。项目建设期4年,运营期11年。项目发起人为株洲金山科技工业园管理委员会,实施机构为株洲金山科技工业园管理委员会,株洲金城投资控股集团有限公司作为政府方出资代表,与中标社会资本“内蒙古金威路桥有限公司、亿利生态修复股份有限公司”等联合体方共同组建项目公司株洲亿利生态修复有限公司。
株洲市荷塘区委副书记赖晓智介绍了开展PPP项目的好处,最主要的是解决政府在基础设施建设方面的资金短缺问题,这个项目总投资6.79亿元,虽然对千亿规模的PPP基金来说这个数字不算大,但对区一级政府而言,仍然存在较大的融资压力,引入社会资本解决了资金的燃眉之急。二是提高了项目的社会效益和经济效益。尽管政府平台公司近年来一直提到转型发展,但由于一些体制上的原因,要做到像民营企业那样管理还是较为困难,包括成本管控、缩短工期、提升项目品质等,亿利集团在生态环保等专业方面具有更大优势。三是实现了政府和社会资本方的优势互补。作为政府出资代表的金城投资在项目公司中占股10%,这个占比比较科学合理,既能直接参与管理,从中学习到SPV运作、管理的经验,又能对项目全流程进行管控,此外作为政府平台公司,还能协调上级有关部门,整合区直相关部门的力量,加快项目进度。四是提高了工作效率。不管是政府方还是社会资本方,双方的利益是一致的,建设周期越短,财务成本也越低,因此都希望提高效率、缩短工期。作为政府方,希望尽快完成项目拉动片区开发,打造成湖南产城融合、景观项目、生态修复的样板工程;作为亿利集团,也有通过精品项目打开湖南乃至南方市场的诉求。
澧县路网建设项目:民营资本助力县域经济发展
“汽车跳,城区到。”这是湖南澧县老百姓对过去城区坑洼不平的市政道路的形容。近年来,随着澧县县域经济的高速发展,为推进澧县县城东扩,实现“津澧融城”发展战略,为提升百姓的幸福感,促进社会经济发展,城区路网改造建设项目提上了议事日程。澧县城区路网建设PPP项目工程是澧县历史上一次性投入最大、覆盖范围最广的城建项目。该项目引进龙元建设集团作为社会资本方,采取投资、建设、运营、移交一体的方式投资建设,总投资43.8亿元,拟建路网总长92.91公里,建设内容为升级改造老城区25条道路,新建新城区13条道路,包括征地拆迁、路基、路面、人行道、雨污水管网、绿化、管线、交通设施、城市家具、路灯照明等。这将极大地改善澧县城市交通状况、提升城市品质,加快建成“洞庭第五极、澧水中心城”。
据澧县副县长罗先春介绍,他们制定的门槛是对方必须是央企或大型上市国企、上市民企,以确保能承接这样大投资的项目。此前,县里也曾到广东、上海等地对一些符合条件的企业考察、洽谈过,在发出招标文件之后,最后由民营企业龙元建设集团中标。该项目2017年5月开工,目前已经启动了12条道路建设,完成投资约8亿元。通过前段扎实有效的工作,目前解放路、人民路等8条主城区道路即将全面竣工,主城区的交通秩序、城市形象都有了质的提升。“应该说我们对龙元建设集团的业务水平能力还是比较肯定的,他们是专业的建设公司,工期有保障,项目管理到位,工程质量高,在城市亮化、绿化、雨污分流等方面都做得不错。”罗先春说,PPP模式的最大特点就是让专业的人做专业的事,作为政府方,除了根据股权参与管理、发挥协调作用之外,主要的作用还是规范项目发展,把控建设、设计、监理、审计等环节的风险点,双方各司其职,共同推进项目的发展。
为什么龙元建设集团在澧县路网项目中要引入中国PPP基金呢?项目公司董事长苗纪江告诉记者,首先,作为资金密集型的建设行业,中国PPP基金的进入一定程度上缓解了资本金的压力,如该项目总投资约43.8亿元,资本金11亿元,PPP基金投资4.3亿元,资金期限长,和项目的整体匹配度高。第二,保证了项目的合规性。进入财政部PPP项目库是许多银行融资的前提,中国PPP基金的进入让整个项目更为规范。第三,PPP基金的进入是对政府、社会资本方的增信。对于政府而言,这是对县域经济实力的肯定;对于企业而言,银行在得知PPP基金也是投资方之后主动上门表明了融资的意愿。
中国PPP基金投资业务部区域总监伍家颍告诉记者,基金对株洲市金山新城日月湖项目和澧县路网项目的支持,意在发挥中国PPP基金积极支持民营企业参与PPP项目、引导各市场经营主体间公平有序参与项目竞争、充分发挥政府和社会资本方之间的沟通桥梁作用的职能和使命。例如,在与亿利生态公司、龙元建设集团等民营企业合作过程中,中国PPP基金积极探索与民营资本合作的模式、路径,深入研究各行业民营资本特点,在基金运作过程中,对民营资本参与的PPP项目提供融资融智支持;努力推动与PPP领域实力较强、参与度较高的民营企业开展深层次合作;还通过参与投资为项目增信,消除民营资本对参与PPP项目的疑虑,充分激发民营资本参与PPP项目的积极性,引导民营资本参与提供公共产品和服务。
江夏“清水入江”项目:“专业+创新”推动水环境综合治理
湖北省武汉市江夏区“清水入江”项目是湖北省和武汉市的重点项目,已纳入财政部第三批PPP示范项目库。作为湖北省第一个以PPP模式建设运营的清水入江项目,也是全省首个污水全收集、全处理、全回用工程。项目包含污水收集及处理工程、雨水防洪排涝工程、给水工程、湖泊生态治理工程和水资源管理工程等五类工程,共35个子项。总投资约51.1亿元,资本金10.2亿元,占项目总投资20%。2015年4月,由中信工程、东方园林、武汉吉兴组成的联合体中标该项目,2016年 11月,中国PPP基金增资扩股,投资该项目总金额约3.07亿元,持股30%。
江夏区是个三面环山、一面临湖的漏斗形盆地,一到雨季城区降水难以排出,容易出现内涝。2016年6月19日,一场暴雨把江夏区淹了个结结实实,家住武昌大道联投广场附近的市民曾先生告诉记者,当时他家里积水就达到1米深,好多东西都泡坏了,他家附近一些低洼地带的积水甚至达到2米。中信工程技术人员当时在区水务局门口测量的积水深是40厘米,真是“大水淹了龙王庙”了。为此,项目公司和区政府有关部门密切协调,加快推进以雨水防洪排涝工程为主的项目二期工程,包括清淤疏浚、山洪外引、排水改造等工程。经过一年的治理,目前已有部分工程竣工并开始发挥作用,2017年江夏城区安然度过了雨季。曾先生由衷地对记者说:“感谢政府,感谢施工队,让我们老百姓可以安居乐业。”
与中国PPP基金投入的其他项目相比,“清水入江”项目具有自身的特点、亮点,如全域性、创新性、专业性等。据中信工程生态环保事业部主任施加军介绍,该项目是全国首次尝试由社会资本在一个县级行政区域内策划并实施某一领域的系统性综合解决方案,改变了传统由政府通过分区域、分类别、分阶段实施项目的单项建设模式,创造了由社会资本统筹从全区域、全系统、全过程一体化解决问题的综合治理模式。采用“整体策划、分期实施”项目建设方式和“1+N”(即一个总体项目+N个子项目)的合同授予模式,从制度安排上即确保了项目的整体性和协同性,避免重复建设,同时节约投资,保持了项目操作上的灵活性和进度的可控性。项目内容专业性强,全部围绕水做文章,充分发挥了中信工程全资子公司中国市政工程中南设计研究总院有限公司的专业特长,给资本插上了技术的翅膀,真正诠释了PPP模式的社会价值,体现了“让专业的人做专业的事”。
施加军告诉记者,“清水入江”项目中,中国PPP基金发挥的作用也是有目共睹的,除了提供资金支持之外,还体现在规范和增信两个主要方面:一是由于项目子项众多,模式不一,导致在项目识别、准备及入库阶段,各方有诸多疑虑,对项目采用PPP模式运作可行与否拿不准。作为财政部支持PPP项目落地的政策性基金——中国PPP基金参与投资该项目后,打消了各方关于“清水入江”项目采用PPP模式运作的疑虑,统一了各方认识。二是为项目进一步增信,助推项目提质增效,成为多家金融机构认可的优质资产。2017年四季度以来,在PPP政策监管从严、资金市场环境趋紧的大环境下,清水入江项目用款未受到影响,充分体现了中国PPP基金对项目起到的规范增信作用。
记者后记
近年来,PPP模式作为一种新型融资模式,通过政府公共部门和社会资本合作,实现参与方的“双赢”或“多赢”,在我国得到了快速发展,在解决地方公共服务供给的资金不足难题、转变政府思想观念,提升国家治理能力等方面起到了重要作用。但在发展过程中一些不规范的现象也逐渐显现,如一些地方政府将PPP简单当做一种融资工具,将一些BT项目、商业开发项目包装成PPP模式,一些PPP项目采用明股实债的模式,金融机构作为优先级出资人介入项目,政府方作为劣后级出资人,承担过多的项目风险,一些社会资本通过“小股大债”的方式打擦边球,建设完工后大量资金以债务形式实现退出,等等。2017年底出台的92号文、192号文,分别以项目库和央企投资PPP问题为抓手,作出了有针对性的规定,可谓是重拳出击、拳拳到位。
“这两个文件对我们这些PPP市场中的民营企业来说,可谓是有利有弊。最近两年PPP市场有过热的现象,一些伪PPP、假PPP也客观存在,央企通过‘小股大债’的方式也参与了很多PPP项目,现在对这些现象进行规范,对我们来说是有利的,不过92号文中也提到建设成本的30%要和绩效考核挂钩,也会加大我们的资金压力。”苗纪江对记者说,从我国过去的治理经验看,常常会出现“一放就乱,一收就死”的情况,在规范PPP市场中,怎么做到有保有压、防止误伤无辜,也是决策者需要考虑的重点。在采访中,也有些企业谈到,在政策频繁推出的时候,也应考虑政策的稳定性,如何在尊重合同契约精神和宏观调控之间寻找合适的平衡点,这也是对政府和有关部门治理能力的考验。
“中国PPP基金在参与这些项目时,除了发挥‘引导、规范、增信’作用,规范政府和社会资本的双方行为,维护股东利益,还有个重要的使命就是搭建一条沟通的桥梁。”中国PPP基金投资业务部区域总监李伟鹏告诉记者,有关企业的呼声和建议,他们也会通过报告等形式向上反映,以供决策者参考。
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