时间:2019-08-22 作者:徐丽红丨王永刚 作者单位:中国财经报社 山东省烟台市扶贫开发领导小组办公室
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摘要:
实施产业扶贫是提高贫困人口实现自我发展、提高增收能力的有效途径。党中央、国务院高度重视产业扶贫工作,把产业扶贫作为打赢脱贫攻坚战的重要举措。产业扶贫离不开有力的资金支持。据有关方面统计,2017年全国财政安排的专项扶贫资金规模超过了1400亿元,这其中有相当一部分用于了产业扶贫项目建设。如此大规模的财政资金投入到产业扶贫项目中,是历史上从未有过的。财政资金的公共性质要求投入资金要确保安全性和效益稳定性,产业扶贫项目由于其市场属性又不可避免地存在着风险性和效益波动性。如何在这两者之间进行权衡,使得财政资金的效益和安全达到最佳的平衡点,是摆在各级财政、扶贫等部门面前的一道严肃考题。根据各级扶贫资金和项目管理要求,结合个人工作实践,笔者认为,要规范产业扶贫项目建设,就要理清五个关系、四个重点、三个措施的工作思路。
正确处理五个关系,确立产业扶贫项目发展方向
(一)政府引导与市场主导的关系。产业扶贫项目实施工作中,要把握好政府与市场的操作边界。县乡政府及村级组织主要职能是,引导市场经营主体参与产业扶贫项目建设,协调贫困人口参与产业扶贫项目决策、共同分享产业扶贫项目发展回报等,尽可能不去参...
实施产业扶贫是提高贫困人口实现自我发展、提高增收能力的有效途径。党中央、国务院高度重视产业扶贫工作,把产业扶贫作为打赢脱贫攻坚战的重要举措。产业扶贫离不开有力的资金支持。据有关方面统计,2017年全国财政安排的专项扶贫资金规模超过了1400亿元,这其中有相当一部分用于了产业扶贫项目建设。如此大规模的财政资金投入到产业扶贫项目中,是历史上从未有过的。财政资金的公共性质要求投入资金要确保安全性和效益稳定性,产业扶贫项目由于其市场属性又不可避免地存在着风险性和效益波动性。如何在这两者之间进行权衡,使得财政资金的效益和安全达到最佳的平衡点,是摆在各级财政、扶贫等部门面前的一道严肃考题。根据各级扶贫资金和项目管理要求,结合个人工作实践,笔者认为,要规范产业扶贫项目建设,就要理清五个关系、四个重点、三个措施的工作思路。
正确处理五个关系,确立产业扶贫项目发展方向
(一)政府引导与市场主导的关系。产业扶贫项目实施工作中,要把握好政府与市场的操作边界。县乡政府及村级组织主要职能是,引导市场经营主体参与产业扶贫项目建设,协调贫困人口参与产业扶贫项目决策、共同分享产业扶贫项目发展回报等,尽可能不去参与具体的运营管理。项目投产后的生产经营决策、运营管理等要尊重市场机制的要求,充分调动市场主体的积极性和主动性,努力发挥市场主体的主导作用。政府对市场经营主体热心参与脱贫攻坚行为要给予正面宣传、弘扬美德,对于企业在产业扶贫项目实施过程中的外部性行为,要给予政策支持。
(二)个别实施与规模整合的关系。产业扶贫项目可以个别实施,也可以合并整合、规模化实施,两种实施方式各有所长。在个别村实施的项目,可以有效发挥项目靠近村里、贴近群众的特点,更直接带动贫困人口,也更有利于直接壮大集体经济。将同类项目进行规模整合、统一实施,可以有效发挥规模效应,降低投资成本,有利于发挥专业运营优势,更好发挥项目的带动增收作用。总之,各级要根据项目性质和特点,因地制宜、实事求是、客观合理地确定项目实施方式。应鼓励以县级为实施主体,对项目进行规模整合、统一实施。
(三)市场系统风险与项目特殊风险的关系。市场经济条件下,所有产业扶贫项目都面临着市场固有、不可避免的系统风险,同时各项目由于所处产品周期、行业属性等不同,又具有各自不同的特殊风险。各级要客观看待市场系统风险,重点管控项目特殊风险。在选择确定产业扶贫项目时,要注意避免两种倾向,一是试图寻求毫无风险的产业扶贫项目,以至于纠结项目的选择,影响了项目实施进度;二是认为产业扶贫项目风险的普遍存在性而草率确定项目,从而人为加大了项目实施风险。各级在选择确定产业扶贫项目时,要组织各方面专家加强可行性论证,特别是要针对项目面临的特殊风险加强调研,在充分认识项目市场前景、发展潜力、管理能力等各方面因素后,再确定产业扶贫项目发展方向。
(四)项目收益与项目风险的关系。项目收益一般与风险存在对等关系。各级在评估项目收益时,要将风险纳入评估范围。既不要片面追求高收益,忽视风险的存在,也不要过度惧怕承担风险,片面降低收益标准。一定要实事求是分析项目收益和风险状况,在提高收益的同时管控风险,寻求收益与风险的最佳平衡点,尽最大可能实现财政资金投入的安全性和效益性。原则上产业扶贫项目年平均收益率不得低于同期贷款基准利率。
(五)产业扶贫项目与配套项目的关系。实施产业扶贫项目的目的是要增加经济收益,能够为村及贫困人口增加收入。基础设施类等没有经济收益的配套类项目原则上需要与有收益的产业扶贫项目共同组织实施,不得单独实施。其他不产生经济效益的项目要从专项扶贫资金外的其他资金中安排解决。
统筹抓好四个重点,培育产业扶贫项目发展动能
(一)突出“借”字,实现产业带动。“借”就是在实事求是分析当地产业基础和市场特征的基础上,充分依托和借助现有市场主体、现有产业链条,将产业扶贫项目有机嫁接到当地产业链条,从而分享现有产业链增值带来的收益。一是要善于“借船出海”,做好产业接驳文章。充分发挥龙头企业、产业大户、致富能人等熟悉市场规律、运营管理专业、抗风险能力强的优势,顺应企业发展规划,采取与企业共同投资项目或委托企业管理经营等措施,实现产业扶贫项目发展与企业发展的有机融合。二是要善于“借鸡生蛋”,做好股权投资文章。积极与当地经济实力较强、内部管理规范的企业或具有融资需求、成长性好的企业对接,变专项扶贫资金为股权资金投入企业,通过分得企业年终利润或红利获得收益。要严格按照规定办理公司章程调整、工商登记变更、财务核算登记等股权投资手续,避免“假投资”现象发生。要严格落实股权的集体所有性质,不得以个人名义持股或核算收益。扶贫资金不得投资于目前国家调控的房地产等行业,也不得投资于政府融资平台。三是要善于“借梯登高”,做好品牌驱动文章。品牌是企业竞争力的综合体现。产业扶贫项目建设要立足长远发展,利用现有知名品牌包装扶贫产品,借由“品牌”策略优势,走出一条可持续的品牌驱动扶贫之路。
(二)突出“活”字,实现资源流动。“活”就是要整合扶贫资源,盘活脱贫要素,变“静态资源”为“流动资本”,进一步发挥资产资源在带动贫困人口增收中的作用。一是要盘活资产,特别是着力盘活地、林等集体资产。相关村要对集体资产进行全面的调查,摸清资产底子,分门别类确定资产利用办法。鼓励贫困人口将闲置土地资产流转出来,收取租金收入,当地政府将流转土地统筹使用。鼓励各类市场主体按照各行业部门的规程通过承包、租赁、转让、抵押、入股、合作合资、出资等多种形式参与林业和集体资产等资源流转。二是要激活资源,特别是要激活自然、文化、屋顶、传统手工等资源。要深入分析村庄资源,认真规划资源利用,科学制定发展思路,走出具有当地特色的脱贫路子。自然资源、文化资源突出的村庄,可纳入当地旅游发展规划,发展乡村旅游项目,实施旅游扶贫;屋顶资源突出的村庄,可动员当地贫困人口安装光伏太阳能,收取光伏电费,实施光伏扶贫;传统手工资源突出的村庄,可组织村民开展家庭生产,将传统手工资源变为市场资源,实施内生扶贫等。
(三)突出“联”字,实现互联网推动。“联”就是要发挥“互联网+”的优势,通过互联网实现产品与市场零距离链接,变“被动等市场”为“主动打市场”,解决好扶贫“最后一公里”问题。一是要积极推动扶贫产品网络宣传。各级要建立畅通“扶贫产品网上展示厅”之类的宣传途径,展示和推介各级产业扶贫项目以及产品成果等。要充分利用好这一平台,定期收集整理扶贫成果,将更多更好的扶贫产品放到“展示厅”展示,为扩大产品影响和销路、增加村及贫困人口收入提供支持。二是要利用好网络销售、电商扶贫等互联网手段。引导当地电商龙头企业、网络经纪人、能人大户、专业协会与贫困户网店“一对一”对接,帮助贫困户提高网店运营效益。鼓励乡镇干部、大学生村官、未就业大学生和贫困村在校大学生以及致富能人,在镇(街)服务站、县服务中心或电商产业园内开设扶贫网店,代销扶贫产品。三是要提高贫困人口互联网知识水平。县市区可以通过组织培训活动、动员志愿者等方式帮助当地贫困人口普及互联网知识水平,使互联网成为贫困人口和贫困户脱贫致富的重要渠道。
(四)突出“助”字,实现金融撬动。“助”就是撬动金融资本投入,发挥金融资本作用,助力产业扶贫项目实施。产业扶贫项目作为市场化项目,就要积极拓展多个市场化筹资渠道,尤其是要善于撬动金融资本投入渠道。首先要进一步做好小额扶贫信贷工作。要深入宣传小额扶贫信贷政策,发掘有劳动能力贫困人口的生产发展需求,落实免担保、免抵押、优惠利率、全额贴息的富民农户贷政策。要重视、依靠和抓好各类生产经营主体在金融扶贫工作中的重要作用,对于为贫困人口提供稳定劳动岗位或者长期给予贫困人口收入资助的生产经营主体,各级要落实财政贴息政策,积极给予政策支持。其次要发挥金融资本对产业扶贫项目的补充和助力作用。各级要根据项目建设规模、资金投入需求以及投资回报情况,按照“风险可控制,还款有保障”的原则,既要积极、又要稳妥地引入金融资本支持产业扶贫项目建设,贷款资金可用项目完成带动贫困人口任务、建立收入保障准备后的剩余收益偿还。要配合金融部门严格执行国家信贷政策,加强包括贷款资金在内的产业扶贫项目资金管理,严格按照批准用途使用资金。
深入推进三项措施,加强产业扶贫项目监督管理
(一)建立产业扶贫项目、评审专家、项目档案“三个库”。县级扶贫部门要紧紧围绕建档立卡贫困人口脱贫的目标,建立健全“产业扶贫项目库”,未入库项目不得安排实施。纳入项目库管理的项目应符合国家产业发展政策,符合当地产业发展规划,具有合理的资金筹措、投资回报和工程建设方案,能够帮助建档立卡贫困人口增加收益。对纳入项目库两年以上、尚无实施计划或无法实施的项目,应清理出库。要建立健全“评审专家库”,充分发挥专家、中介机构的专业优势,提高对产业扶贫项目的监管水平。县级扶贫部门可随机抽取中介机构对产业扶贫项目的决算情况、建设情况等进行评审验收。专家库可共享财政部门的投资评审机构库和会计审计机构库。要建立健全“项目档案库”,加强产业扶贫项目档案规范化管理,为评估产业扶贫项目建设质量提供重要依据。县级、镇级要为项目涉及村庄分别建立各自的产业扶贫项目档案库,并按项目单独立卷归档,确保归档资料真实、完整、合法、有效。镇级扶贫部门还要对收益分配过程中形成的分配方案、会议记录、公示、资金拨付、影像等资料及时归档,形成完整档案,长期存档备查。
(二)完善项目立项、项目实施、收益分配“三个程序”。县市区要按照产业扶贫项目管理实施细则的要求,完善项目立项程序,从建立项目库到项目立项、实施方案编制、评审、批复、备案等程序入手,严把各项程序关。要完善项目实施程序,在组织实施、竣工验收、公示公告、后续管护等程序中,要严格按照县级批复的实施方案组织实施,不得擅自调整变更;确因特殊情况需要调整变更的,要按项目管理程序报批。县级扶贫部门要围绕项目决算情况、项目建设情况及时组织验收。验收不合格的项目,责成施工单位限期整改;验收合格的项目要在县级媒体进行公告,同时办理资产移交手续。要完善收益分配程序,因地制宜确定项目收益具体分配方案,收益分配程序要坚持公开、公平、透明的原则。项目收益资金除主要用于帮扶建档立卡贫困人口以外,可以为返贫或新增贫困户建立收入保障准备。收益再有剩余部分,可用于产业扶贫项目扩大再生产、改善项目所涉村基本生产生活条件等。
(三)健全利益链接、项目监管、资产利用“三个机制”。县市区要建立农户与产业扶贫项目的“利益链接机制”,主要通过“企业+基地+农户”和“公司+合作社+农户”等入股和就业等方式将贫困户和公司、村集体等实现联接,确保贫困人口稳定增收稳定脱贫。要完善“项目监管机制”,县级扶贫部门要建立健全产业扶贫项目第三方评估、逐级调度通报和督查制度等监管机制。应积极配合纪检、检察、监察、审计机关做好产业扶贫项目的检查、审计等工作,对违规违纪行为,按照相关规定处理。要完善“资产利用机制”,产业扶贫项目实施方案要明确项目建成后的接收单位和管理责任,促进扶贫资产有效利用。鼓励将财政专项扶贫资金投入项目形成的资产登记在村级账簿,并建立资产管理台账。对于县级或镇(街)统一组织实施的产业扶贫项目,其资产可按照一定比例在所涉受益村庄进行分摊,并分别登记核算,确保资产完整。
责任编辑 喻胜强
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