时间:2019-08-22 作者:蔡昌丨单滢羽 作者单位:中央财经大学
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摘要:
新疆霍尔果斯自设立为经济特区之后,税收优惠政策不断增多,逐渐成为一个引人注目的“税收洼地”,吸引了国内众多影视传媒界的企业、知名影星来此投资,引起社会越来越多的关注。其实,霍尔果斯是位于新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州的一个县级市,与哈萨克斯坦相接壤,是中国向亚欧大陆中部发展的一个重要门户,是“一带一路”经济走廊上的一个重要节点。2010年5月,中央新疆工作座谈会将喀什、霍尔果斯两座城市设为经济特区。2011年,国务院出台了支持经济特区建设的相关文件,除了对霍尔果斯的建设进行了全方位的部署,还特别给予了经济特区税收优惠。此后,国家税务总局、新疆维吾尔自治区政府、霍尔果斯经济开发区管委会陆续出台一系列针对性的税收优惠政策,逐渐形成了包括增值税、企业所得税、个人所得税、关税等在内的税收优惠政策体系。税收政策与其他政策一起,为霍尔果斯营造了良好的投资条件,企业争先恐后来此投资。目前在霍尔果斯设立的影视传媒公司已超过600家。投资对霍尔果斯经济发展起到多大带动作用、税收优惠政策的效果如何,分析评估这些问题对于政策制定者十分重要。
霍尔果斯税收政策梳理
2011年8月,财政部和国家税务总局发布了《...
新疆霍尔果斯自设立为经济特区之后,税收优惠政策不断增多,逐渐成为一个引人注目的“税收洼地”,吸引了国内众多影视传媒界的企业、知名影星来此投资,引起社会越来越多的关注。其实,霍尔果斯是位于新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州的一个县级市,与哈萨克斯坦相接壤,是中国向亚欧大陆中部发展的一个重要门户,是“一带一路”经济走廊上的一个重要节点。2010年5月,中央新疆工作座谈会将喀什、霍尔果斯两座城市设为经济特区。2011年,国务院出台了支持经济特区建设的相关文件,除了对霍尔果斯的建设进行了全方位的部署,还特别给予了经济特区税收优惠。此后,国家税务总局、新疆维吾尔自治区政府、霍尔果斯经济开发区管委会陆续出台一系列针对性的税收优惠政策,逐渐形成了包括增值税、企业所得税、个人所得税、关税等在内的税收优惠政策体系。税收政策与其他政策一起,为霍尔果斯营造了良好的投资条件,企业争先恐后来此投资。目前在霍尔果斯设立的影视传媒公司已超过600家。投资对霍尔果斯经济发展起到多大带动作用、税收优惠政策的效果如何,分析评估这些问题对于政策制定者十分重要。
霍尔果斯税收政策梳理
2011年8月,财政部和国家税务总局发布了《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》,确定了可以享受当时企业所得税“两免三减半”政策的优惠产业。这些产业一共三十四项,其中第三十一大项的第六小项为“广播影视制作、发行、交易、播映、出版、衍生品开发”,在霍尔果斯注册的影视企业多属于这一类型。
2011年9月,国务院发布了《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》,其中明确了霍尔果斯经济开发区的战略定位。第六大项“扶持政策”中的第三条提出“2010年至2020年,对经济开发区内新办的属于重点鼓励发展产业目录范围内的企业,给予自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起企业所得税五年免征优惠”。11月,财政部和国家税务总局联合发布了《关于新疆喀什霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》,再次明确了上述优惠政策,对这两个经济开发区的所得税政策由“两免三减半”改为“五免”。
在国务院明确了战略方向和国家税务总局确定了税收优惠政策后,新疆维吾尔自治区人民政府于2012年4月发布了《关于加快喀什、霍尔果斯经济开发区建设的实施意见》,其中明确了财税扶持政策,除了“五免”政策,还提出了“免税期满后,再免征企业五年所得税地方分享部分”的政策。此项政策让渡了地方财政利益,增加了两个经济特区的政策吸引力。
2013年6月, 霍尔果斯经济开发区管委会办公室印发了《霍尔果斯经济开发区招商引资财税优惠政策(试行)》,第四项提出了包括所得税和流转税在内的整体性税收优惠政策:按照纳税人实际缴纳的税款,依据当年留存开发区财政的增值税、营业税、所得税总额的不同,分别按不同留存总额的比率予以奖励。
除了上述适用范围较为普遍的政策,霍尔果斯还享有一些具有针对性的税收政策。如对开发区范围内的新建工业企业,固定资产投资总额达到5000万元以上,按照50元/平方米给予补贴;对高新技术产业的设备投入按照总设备投入的1%给予补贴。对股权投资类企业,公司制企业按照15%缴纳企业所得税,并获得50%的地方分享部分,实际税率为12%;合伙制企业,企业合伙人企业所得税为零,自然人合伙人个人所得税按照20%征收,并获得50%的地方分享部分。满足总部认定条件的企业,5年内可获得缴纳的企业所得税中50%的地方留存部分的“经营贡献奖励”。对于纺织服装产业、商贸服务业、外贸服务业、餐饮业等行业,霍尔果斯开发区政府还出台了多种多样的优惠和奖励。
霍尔果斯税收政策剖析
企业所得税优惠。自企业取得第一笔生产经营所得开始,第一年至第五年免税,第六年至第十年,企业还可以享受免除企业所得税地方分成部分的优惠,企业所得税由中央和地方按照六比四的比例进行分成,即相当于只须缴纳15%的企业所得税。假设一家公司连续盈利10年,且每年的应纳税所得额都为2000万元。粗略算来,即便不考虑货币的时间价值,一家设立在霍尔果斯的公司十年间可以节省70%的企业所得税负担,税收优惠力度较大。
增值税、企业所得税的综合优惠。霍尔果斯经济开发区出台政策规定,增值税、营业税、企业所得税按照留存开发区共计额度的不同,获得不同比例“以奖代返”的税收优惠。但据分析,该政策看似优惠力度十分巨大,其实能享受的企业并不多。一是政策强调“留存开发区的部分”。我国的政府级次较多,国家收上来的税收,先由中央划走一部分,剩下的在四级地方政府之间分配。对于增值税,四级地方政府共享全部增值税的50%;对于企业所得税,四级地方政府共享全部企业所得税的40%。如此算来,所有地方政府享有的税收也不到全部增值税和企业所得税的一半,那么具体到开发区政府这一比例就更小了。二是政策强调“实际缴纳”。由于企业所得税“十免”的优惠,地方政府十年之内无法取得企业所得税收入,企业应该缴纳而又被免除的企业所得税不能算作“实际缴纳”。因此,享受这一政策的范围又进一步缩小。
霍尔果斯的税收政策分析评估
发挥税收政策功能分析。一是筹集财政收入。税收最基本的功能是筹集财政收入。政府调整某一区域的税收政策,甚至让渡短期的财政利益,都是为了有效培植涵养税源,以致长远来增加财政收入。霍尔果斯税收优惠政策,从中央到自治区到霍尔果斯市政府均让渡了财政收益,换来了投资的增加。自优惠政策出台以来,来霍注册的企业呈逐年递增趋势。2016年新引进企业987户,其中影视传媒类企业423户,股权投资类企业129户,电子科技及电子商务类264户,创业投资类35户,总计注册资本268.56亿元。2016年实现生产总值26.8亿元。投资的增加带来财政收入连年攀升,2016年霍尔果斯公共财政收入达到131606万元,增长幅度达到278.62%。因此,可以说,对于地处偏远、经济基础薄弱、社会文化发展弱于中东部地区的霍尔果斯,成功吸引了大批企业来此投资,国家战略导向和优惠政策是重要诱因。税收优惠看似牺牲了很多地方利益,但对促进地区经济发展,涵养税源的作用更明显。二是公平收入分配。从横向公平来说,建立在霍尔果斯的影视企业相对于建立在其他地区的影视企业少缴纳部分税收,导致相同收入水平的企业税收负担却不同,破坏了横向公平。从纵向公平来说,它要求对高收入者多征税,对低收入者少征税,由此使得税后收入的差距缩小,而来霍尔果斯注册投资的企业和知名人士,却大都是高利润企业和高收入阶层,转移投资进行税收筹划较为容易,削弱了税收的纵向公平性。
加强税收管理。一些企业并非因为实际生产发展的需要,而是出于避税目的来到霍尔果斯注册,在法律意义上合法,但在经济实质上并不合理。若一家公司并没有在霍尔果斯开展实际经营业务,只是一家“空壳”企业,其经济活动主要在其他地区开展,那么它会对其他地区的地方政府造成税基侵蚀。空壳公司对于其他地方经济资源的消耗并没有给出相应的补偿,而是以较低的代价支付给了霍尔果斯政府,这无疑扭曲了国内的税收生态。因此,有些媒体称霍尔果斯不知不觉成为“避税天堂”。世界上存在一些著名的避税地,如开曼群岛、英属维尔京群岛等,它们有一些共同的特征:不仅实行低税率或者零税率,还具有极其宽松的金融监管环境,对银行账户信息和税收信息有很好地保密性。相对比来看,霍尔果斯的税收制度比国内其他地区要优惠很多,但是这一优惠比起国外“避税天堂”稍逊一筹,而且存在一定的时间限制。因此,霍尔果斯的税收政策使在地区注册经营的企业在短时间内存在避税的可能性,对国内税收公平产生一定的消极性影响,但我们有理由相信,严格的监管制度不会让霍尔果斯沦为“避税天堂”。
实现促进经济发展的政策意图。霍尔果斯的税收政策并不以增加财政收入为目的而是以促进经济发展为根本。在利用国内资源促进发展方面,税收优惠政策一定程度上扭曲了资源配置,但结合我国实际,历史文化等的地域发展差距切实存在,若没有政策引导,经济资源很难向西部尤其是西部边陲地区辐射。但我们也发现,目前来霍尔果斯注册投资的企业中影视公司占有很大比例,这些影视公司若仅仅是为了谋求税收利益,在霍尔果斯并无实际经营的话,便违背了税收政策的公平。对影视行业来说,享受税收优惠的企业,在提供同样质量的影视作品的情况下,付出的成本较小,造成行业内部竞争的不公平。对霍尔果斯地方经济来说,其让渡税收利益,是以发展地方经济为交换条件的,如果该企业不能对霍尔果斯的经济发展产生拉动作用,则政府的期望值就没有达到。因此,应思考税收政策如何鼓励企业真正设厂投资,拉动当地经济发展和就业,而不是建立“空壳”公司攫取税收利益。在利用国外资源促进发展方面,霍尔果斯位于我国边界,其优惠的税收政策不仅影响国内企业,也影响着国外企业。霍尔果斯与哈萨克斯坦相接壤,是“一带一路”上的重要节点,是发展中哈贸易、促进中国西部城市崛起的不二选择。根据《哈萨克斯坦税法典》规定,从2009年起,企业所得税由30%降为20%,2010年降为17.5%,2011年降为15%,这一税率远远小于我国的25%企业所得税税率。另外,从2009年起,哈萨克斯坦的增值税税率由13%降为12%,这一税率也低于我国部分行业的税率水平。而现如今霍尔果斯地区优惠政策的出台,也是对现实状况和发展目标之间的差距的调整和回应,若不降低我国税负水平,让渡利益,难以吸引到哈萨克斯坦的资本流入。
霍尔果斯力度最大的税收优惠只有短短五至十年的时间,政策优惠期限过去,在霍尔果斯设立的企业与其他地方企业一视同仁,这一政策就不再产生任何扭曲效应。若十年税收利益的让渡,能够吸引经济资源给霍尔果斯的经济发展奠定良好的基础,是非常值得的。但我们也应看到,明星趋利、富人避税,会产生极大的社会负面效应,社会普遍关注政策如何能切实发挥作用。因此,霍尔果斯税收政策要妥善处理好促进增长和税收公平之间的关系,最终在促进地区发展中发挥更大作用。
责任编辑 张蕊
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