时间:2019-08-22 作者:姬文艺丨吴金波 作者单位:山东农业大学经管理学院
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摘要:
要提高财政扶贫资金的使用效率,有效发挥扶贫资金的“造血”功能,做到扶真贫、真扶贫,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口如期脱贫,关键在于提高财政扶贫资金配置和使用效率,优化财政扶贫资金目标考核机制,构建一套科学合理的财政扶贫资金绩效评价指标体系。当前财政扶贫资金绩效评价指标体系存在的问题
(一)财政扶贫资金绩效评价体系对财政扶贫目标不够明确,影响了扶贫资金的使用绩效。财政扶贫资金的使用过程中存在中央政府与地方政府间的博弈。中央政府追求宏观经济利益,强调解决贫困人口的温饱问题,忽略了贫困地区经济的可持续发展,而地方政府追求的目标是经济的快速增长,将大量资金投入当地整体经济发展,忽视了对贫困户的直接投资,造成扶贫贷款和财政拨款的项目管理不善,扶贫资金使用效率偏低。因此,由于财政扶贫资金绩效评价体系对财政扶贫目标不够明确,地方政府出于政绩的考虑,在利益的驱使下将扶贫资金挪作他用,大量投向工业项目,而贫困人口却并未从中改善自身经济状况,导致财政扶贫资金流出扶贫领域甚至向发达地区回流,影响了扶贫资金的使用绩效。
(二)以短期收入增长为扶贫导向的绩效评价办法,忽略了贫困人口抗贫能力...
要提高财政扶贫资金的使用效率,有效发挥扶贫资金的“造血”功能,做到扶真贫、真扶贫,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口如期脱贫,关键在于提高财政扶贫资金配置和使用效率,优化财政扶贫资金目标考核机制,构建一套科学合理的财政扶贫资金绩效评价指标体系。当前财政扶贫资金绩效评价指标体系存在的问题
(一)财政扶贫资金绩效评价体系对财政扶贫目标不够明确,影响了扶贫资金的使用绩效。财政扶贫资金的使用过程中存在中央政府与地方政府间的博弈。中央政府追求宏观经济利益,强调解决贫困人口的温饱问题,忽略了贫困地区经济的可持续发展,而地方政府追求的目标是经济的快速增长,将大量资金投入当地整体经济发展,忽视了对贫困户的直接投资,造成扶贫贷款和财政拨款的项目管理不善,扶贫资金使用效率偏低。因此,由于财政扶贫资金绩效评价体系对财政扶贫目标不够明确,地方政府出于政绩的考虑,在利益的驱使下将扶贫资金挪作他用,大量投向工业项目,而贫困人口却并未从中改善自身经济状况,导致财政扶贫资金流出扶贫领域甚至向发达地区回流,影响了扶贫资金的使用绩效。
(二)以短期收入增长为扶贫导向的绩效评价办法,忽略了贫困人口抗贫能力的培养。过去,在我国扶贫开发工作中,长期采用以短期收入增长为导向的扶贫模式,注重贫困人口物质资料的满足,依靠“输血式”的扶贫资金帮助贫困人口在短期内提高收入水平,没有充分发挥财政扶贫资金的“造血”功能,也没有考虑到贫困人口自身反贫能力和生产能力的培养,导致我国贫困地区扶贫效果不明显,并呈现出长期性、反复性和周期性的 特点。
(三)以经济增长为主的扶贫绩效评价体系,造成个别贫困地区生态环境的恶化。当前,我国在财政扶贫资金绩效评价体系的指标设计上只注重扶贫的经济增长的数量指标,而忽略了经济增长的质量指标,形成了贫困地区以破坏生态平衡和环境污染追求发展的现状。农村贫困地区生态保护能力相对薄弱,以经济增长为核心的一元化绩效考核机制要求在短期内获取大量的经济利益,导致扶贫资金的粗放投资和生产,造成个别贫困地区资源的过度消耗和生态的破坏,这种以环境为代价实现的经济增长使得财政扶贫资金使用绩效低下,也不利于农村贫困地区的可持续发展。
财政扶贫资金绩效评价指标体系的优化设计
本文主要以能力扶贫为切入点,以使有劳动能力的贫困人口形成获取经济效益的能力,实现可持续脱贫为目标,着重针对财政扶贫资金的使用方向对发展生产脱贫资金绩效、发展教育脱贫绩效及生态补偿脱贫资金绩效设计评价指标,形成三个维度、三个层次的财政扶贫资金绩效评价指标体系。
(一)配置维度指标设计。配置绩效主要从横向和纵向两个方面评价财政扶贫资金配置的精准性。横向配置的精准度主要评价地方政府对不同地区的配置的精准情况。纵向上,主要从中央政府对不同地方政府配置的精准情况和不同级别地方政府间配置的精准情况两个层次进行指标设计。(见表1)
(二)使用维度指标设计。使用绩效主要是考察财政扶贫资金使用的合理性、效率性及可持续性。该模块以可持续发展为理念,以能力扶贫为导向,从发展生产脱贫资金绩效、发展教育脱贫绩效及生态补偿脱贫资金绩效三个层次设计评价指标。 (见表2)
一是发展生产脱贫资金层次指标设计。扶贫先扶志。发展生产脱贫资金层次的指标设计主要是以能力贫困为基点,侧重于贫困人口自身反贫能力和生产能力的提高,转变其以往“等、靠、要”的懒惰思想。通过财政扶贫资金的扶持,鼓励当地的龙头企业、合作社与贫困村建立合作,为贫困人口提供相应的就业机会和技术支持,使有劳动能力的贫困人口形成获取经济效益的能力。发展生产基金主要从财政扶贫资金的使用方向和使用方式两个方面进行考虑。其中,使用方向包括用于基础设施建设项目、用于农业生产扶贫项目、用于手工加工产业项目、用于乡村旅游产业项目等;使用方式包括财政扶贫资金单独使用、纵向整合财政扶贫资金、横向整合财政扶贫资金等。
二是发展教育脱贫资金层次指标设计。扶贫必扶智。提升脱贫的内生动力,既是当前脱贫攻坚战的薄弱环节,也是脱贫攻坚战最大的难点。如果扶贫不扶智,就会导致知识匮乏、智力不足、无一技之长,甚至造成贫困的代际传递。要使贫困农户从根本上摆脱贫困,必须加强教育精准扶贫的力度,将外部“输血”式扶贫与内部“造血”式脱贫相结合,通过自身“造血”巩固“输血”的成果,有效发挥财政扶贫资金的“造血”功能。笔者认为,发展教育脱贫资金指标设计可以从科技服务帮扶、贫困人口技能培训及贫困学生资助三个方面进行设计。
三是生态补偿脱贫资金层次指标设计。关于生态补偿的方式和途径,主要包括“经济补偿”、“技术补偿”、“政策补偿”、“智力补偿”、“项目补偿”和“产业补偿”等几种观点。笔者认为,生态补偿脱贫资金指标的设计主要从贫困地区农户生态环境的实际需要出发,采取与当地发展目标相一致的补偿方式,即主要采用“财政补偿”、“产业补偿”及“项目补偿”相结合的生态补偿方式。通过财政资金拨付帮助环境污染区或者生态脆弱区的经济发展寻找替代产业,或者鼓励并补助高技术无污染产业或对资源有较低消耗的绿色产业,建立生态环保项目,帮助环境退化或受损地区生态环境的重建与修复。生态补偿脱贫资金评价指标的设计应以生态环境保护为出发点,以降低次生贫困的产生为目的,可以从退耕还林还草情况、绿色转产转业情况、集体股权补偿情况等方面考虑,以改变贫困地区以破坏生态平衡和环境污染来获取经济效益的现状。
(三)目标维度指标设计。目标绩效主要从财政扶贫资金的监管绩效和脱贫绩效两个方面来评价扶贫的效果。该模块主要包括资金到位率、使用公示情况、资金使用管理制度执行情况、脱贫情况、返贫降低情况等 内容。(见表3)
提高财政扶贫资金绩效的对策建议
(一)建立资金竞争性分配机制,推行扶贫资金“因素分配”与“绩效分配”相结合的方法。实现精准扶贫、精准脱贫,关键在于精准识别贫困人口和精准配置扶贫资金。推行“因素分配”与“绩效分配”相结合的扶贫资金分配方法,即在兼顾农村贫困人口数量构成、脱贫难易程度、户籍人口人均支出、人均财力、贫困地区财政扶贫资金预算安排和资金使用绩效评价结果等因素的基础上,增强财政专项扶贫资金正向激励作用,强化以结果为导向的资金分配机制,资金分配与扶贫开发工作考核、资金绩效评价结果挂钩,大幅度提高奖励资金规模。在对各贫困地区的贫困程度、贫困人口分布及贫困人口劳动能力进行精准识别的基础上,根据各地区上年扶贫资金使用绩效、扶贫工作绩效,确定扶贫资金分配比例,优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的贫困村和减贫效果好的项目,将扶贫资金精准分配到各贫困地区,有效提高扶贫资金的使用效率。
(二)加快城乡统筹发展,实现城市建设与农村繁荣的同步协调发展。在脱贫攻坚的决胜阶段,应进一步加大实施统筹城乡一体化扶贫开发工作,按照扶贫开发工作做出的城中村改造,小城镇建设,新农村建设及统筹城乡发展“四位一体”战略部署,将“城市贫困线+城市低保线”两线合一,对城市贫困人口进行精准扶贫,通过完善综合救助、政策扶持,实施养老关爱、集中供养,强化技能培训、就业引导,构建以“政府主导+企业运作+社会参与”模式下的城乡协调发展新格局,实现由重点消除绝对贫困向减缓相对贫困转变,由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变,逐步缩小城乡差距,实现城市建设与农村繁荣的同步协调发展。
(三)建立财政扶贫资金立体监督管理体系。立体监督管理体系是在现有的部门监督、审计监督、群众监督的基础上,引入第三方机构监督,建立第三方、扶贫对象积极参与的常态化、多元化的财政扶贫资金使用信息监测系统。引导扶贫对象积极主动参与资金项目管理,建立扶贫资金与扶贫项目外部监督和贫困户自主管理并行的工作机制,让贫困户拥有参与权、监督权、决策权,实现在同一个平台上全方位、多角度的监督体系,有效提高财政扶贫资金的使用绩效。
责任编辑 李烝
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