时间:2019-08-22 作者:本刊记者|李烝
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摘要:
2017年是党的十九大胜利召开之年,也是深入推进财税体制改革的攻坚之年,财政部继续积极发挥职能作用,有效实施积极的财政政策,财政体制改革与预算管理制度改革取得了新突破。
财政事权和支出责任划分改革取得新的重大进展
推进财政事权和支出责任划分改革是深化财税体制改革的重要内容,党的十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求,2016年8月,国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。2018年初,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号),启动基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革。
首先纳入中央与地方共同财政事权范围的事项包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类18个事项。这些事项都是涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项。参照现行财政保...
2017年是党的十九大胜利召开之年,也是深入推进财税体制改革的攻坚之年,财政部继续积极发挥职能作用,有效实施积极的财政政策,财政体制改革与预算管理制度改革取得了新突破。
财政事权和支出责任划分改革取得新的重大进展
推进财政事权和支出责任划分改革是深化财税体制改革的重要内容,党的十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求,2016年8月,国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。2018年初,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号),启动基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革。
首先纳入中央与地方共同财政事权范围的事项包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类18个事项。这些事项都是涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项。参照现行财政保障或中央补助标准,制定9项基本公共服务保障的国家基础标准,其他事项由地方结合实际制定地区标准。
基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行按比例分担,并保持基本稳定,对基本公共卫生服务等7个事项实行中央分档分担办法,并将其分担比例适当简化和归并为五档。对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项,暂按现行政策执行。对基本公共就业服务等5个事项,中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权分类分档转移支付,完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。
基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革通过明确与人直接相关的最基本公共服务事项的共同财政事权范围,明确相关基本公共服务事项保障标准,规范支出责任分担方式,调整完善转移支付制度等,明确了基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则,直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任。这是财政体制改革新的重大进展,既实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,又为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。
全过程绩效管理框架初步构建
党的十九大报告中提出,要全面实施绩效管理。加强预算绩效管理,对解决财政支出低效、无效问题,提升财政资金使用效益,逐步形成财政资金使用效果与预算安排挂钩的正向激励机制具有重要意义。近年来,财政部进一步推进预算绩效管理,精准传递责任与压力,初步构建了以项目支出为主线的中央一般公共预算全过程绩效管理框架。
绩效目标全覆盖。在2016年基础上进一步扩大绩效目标管理范围,目前已经覆盖所有中央部门的一级项目及所属二级项目、中央对地方专项转移支付,以及部分政府性基金和国有资本经营预算项目,涉及资金超过2.5万亿元。
绩效执行监控试点范围扩大。在2016年选取15个部门试点的基础上,2017年继续将绩效执行监控范围扩大到所有中央部门,每个部门选择3—5个一级项目实施绩效监控,及时堵塞“管理漏洞”,纠正执行偏差。据初步统计,开展绩效监控的一级项目近600个,涉及金额约2200亿元。
绩效评价积极开展。2017年首次组织中央部门对本部门所有一级和二级项目开展绩效自评,涉及中央本级支出7500亿元。进一步完善重点绩效评价常态机制,选择确定了35个重点民生政策和重大专项支出开展重点绩效评价,对政府主导的10多个门类物资储备财政支持政策、国家新兴产业创业投资引导基金存量资金、经建领域的财政扶持政策等开展绩效评估,涉及资金6000多亿元。选取国家测绘地理信息局和国家气象局试点开展部门整体支出绩效评价。
强化绩效评价结果应用。将重点绩效评价结果反馈相关地区和单位进行整改,将重点绩效评价发现的问题作为预算安排和完善政策的重要依据。
稳步推进绩效信息向人大报送及公开。向全国人大常委会及其有关部门报送中央对地方专项转移支付整体绩效目标66项、中央部门重点项目绩效目标10个、中央部门一级项目绩效自评结果111个,并将上述重点项目绩效目标、绩效评价报告和自评结果主动向社会公开。
地方政府债务监督管理制度框架和风险防控体系初步形成
党的十九大报告指出,要“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”,其重点就是要有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债。近年来,财政部会同有关部门不断加强地方政府债务管理,健全法律法规和制度体系,地方政府债务监督管理制度框架和风险防控体系初步形成,有效增强了财政可持续性。
继续发行地方政府债券置换存量债务。截至2017年末,全国地方累计发行置换债券10.89万亿元,初步估算截至2017年末累计为地方政府节约利息支出1.2万亿元左右。通过发行置换债券,地方政府债务平均举借年限由4年延长至5.9年,缓解存量政府债务集中到期偿还风险。
进一步丰富地方政府专项债券品种。《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》 《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》颁布实施。截至2017年末,已有28个省份发行土地储备专项债券2407亿元,12个省份发行收费公路专项债券440亿元。试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种,加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度,打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。2017年12月11日,深圳市发行首例地方政府轨道交通专项债券20亿元。
加强地方隐性债务监管。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》发布,依法设定“正面清单”和“负面清单”,严禁地方政府借融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债,初步实现对地方政府主要违法违规融资担保方式的监管政策全覆盖。
严肃查处违规举债行为。专项核查部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为,相关责任人被给予撤职、行政降级、罚款等处分。分9批公开通报重庆、山东、河南、湖北、江苏、贵州、江西、四川部分市县及部分金融机构违法违规融资担保行为,发挥典型案例警示作用,引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。
实行地方政府债务常态化监督,建立健全风险评估预警和应急处置机制,督促高风险地区化解债务风险,妥善做好风险事件应急政策储备。
预决算公开工作稳步推进
预决算公开是政府政务公开的重要内容,也是财政部门推进政务公开的核心工作。党的十八届三中全会和十九大都强调预算制度要“全面规范透明”。国务院第五次廉政工作会议明确要求,要着力打造阳光财政,所有使用财政资金的部门,全部都要公开预决算,让群众找得到、看得懂、能监督。经过各方共同努力,中央和地方预决算公开取得明显进展。2017年,中央预算公开的范围不断扩大、内容更加细化,公开预决算的中央部门数量增加,地方预决算公开工作也取得积极进展。教育部、科技部、环保部等10个部门首次向社会公开10个重点项目的项目文本和绩效目标,并进一步细化部门预算公开内容。全年共有105个部门公开预算,公开时间提前8天。同时,建立起中央预决算公开平台。推动中央部门在平台和中国政府网专栏集中公开预算。继续在财政部门户网站“中央对地方专项转移支付管理平台”集中公开转移支付的基本情况、资金管理办法、分配结果等有关内容,主动接受社会监督,倒逼转移支付预算管理水平提升。专项检查结果显示,2016年地方未公开预算、决算的单位大幅减少,分别由2015年3.7万个和5.6万个,下降到737个和778个,平均降幅98.3%。地方预决算公开的完整性、规范性和及时性等指标也大幅提升。
转移支付制度进一步完善
转移支付制度改革是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。党的十八届三中全会、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号),就改革和完善中央对地方转移支付制度提出了明确要求。近年来,财政部围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付,严肃财经纪律,加强转移支付管理,充分发挥中央和地方两个积极性,促进经济社会持续健康发展。
持续增加一般性转移支付规模和比例。2017年中央对地方一般性转移支付预算执行35168亿元,比上年增长10.1%,占转移支付的比重由2013年的56.7%提高至61.6%。继续加大均衡性转移支付力度,下达地方均衡性转移支付22382亿元,比上年增长8.3%,高于转移支付的总体增幅,进一步提高均衡性转移支付占比。积极完善均衡性转移支付测算办法。统筹考虑基础数据中没有体现的重大减收增支因素,适当增加对财政困难地区的支持力度。
严格规范专项转移支付管理。继续清理整合专项转移支付,取消政策到期、政策调整、绩效低下的专项转移支付,对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合,从严控制新设专项转移支付。2017年专项转移支付数量由2016年的94个进一步下降到76个。落实“一个专项一个管理办法”的规定,修改完善资金管理制度,逐步实现分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等目标。进一步健全专项转移支付评估退出机制,组织对部分专项转移支付开展评估,并将评估结果作为清理整合、完善政策及预算安排的重要依据。
下一步,财政部将全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕推动分领域财政事权和支出责任划分改革、全面实施绩效管理、防范化解重大风险、提高预决算透明度、改革和完善转移支付度制度等重点工作,统筹谋划,奋发有为,加快建立现代财政制度,推进基本公共服务均等化,促进经济社会持续健康发展。
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