时间:2020-02-12 作者:孙天法 汪明军 (作者单位:北京市社会科学院 中国社会科学院)
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摘要:
政府采购由于其超大规模和可控性,在支持产业发展方面具有无可比拟的优势。通过政策性倾斜,政府采购可以实现推动技术创新、促进中小企业发展、改善产业结构、实现产品升级换代等方面的战略目标。
(一)推动技术创新
技术创新是推动社会经济进步的直接动力。在世界知识产权保护体系的推动下,各国都投入重金不遗余力地推动技术的发展,各个跨国公司也积极建设自己的技术储备体系,以在激烈的竞争中获得或维持其技术优势,把各个现存或潜在的竞争者排斥在技术创新者行列之外。
政府采购推动技术创新主要通过其促进产业发展的政策性功能实现。众所周知,市场失灵普遍存在于市场的各个方面,同时也存在于技术创新领域。技术创新的市场失灵主要表现在以下几个方面:厂商不愿意开发利润率低下的产品;研发周期长和投资巨大的产品和项目,只能由一些经济实力强劲的国家通过合作才有能力进行开发;技术研发过程具有不确定性;同质技术和同质产品分割市场,导致整个产业的衰败。通过政府采购可以比较好地解决这些问题。一是通过发布采购信息,鼓励供应商生产政府采购所需要的产品。政府采购大多采取集中采购模式,采购的数量一般较大,在市场引力不足的条件下...
政府采购由于其超大规模和可控性,在支持产业发展方面具有无可比拟的优势。通过政策性倾斜,政府采购可以实现推动技术创新、促进中小企业发展、改善产业结构、实现产品升级换代等方面的战略目标。
(一)推动技术创新
技术创新是推动社会经济进步的直接动力。在世界知识产权保护体系的推动下,各国都投入重金不遗余力地推动技术的发展,各个跨国公司也积极建设自己的技术储备体系,以在激烈的竞争中获得或维持其技术优势,把各个现存或潜在的竞争者排斥在技术创新者行列之外。
政府采购推动技术创新主要通过其促进产业发展的政策性功能实现。众所周知,市场失灵普遍存在于市场的各个方面,同时也存在于技术创新领域。技术创新的市场失灵主要表现在以下几个方面:厂商不愿意开发利润率低下的产品;研发周期长和投资巨大的产品和项目,只能由一些经济实力强劲的国家通过合作才有能力进行开发;技术研发过程具有不确定性;同质技术和同质产品分割市场,导致整个产业的衰败。通过政府采购可以比较好地解决这些问题。一是通过发布采购信息,鼓励供应商生产政府采购所需要的产品。政府采购大多采取集中采购模式,采购的数量一般较大,在市场引力不足的条件下,政府采购可以适当提高采购价格,引导供应商研发和生产。二是通过公共财政支出,支持研发周期长和投资巨大的产品的研发。三是通过公共财政支出,解决技术研发过程的不确定性问题。四是通过整合科技资源,解决同质技术和同质产品分割市场的问题。
(二)孵化技术成果
只有通过必要的孵化过程,并形成相关的产品和服务,技术成果才能最终转化为现实生产力。我国每年取得大量技术创新成果,但是由于多方面的原因,转化为先进生产力者却少之又少。通过政府采购可以加速技术成果孵化。
通过政府采购的组织功能,整合科技资源,解决技术成果孵化中的技术难题。在研究机构和人员解释了科技原理甚至取得技术成果以后,很多技术并不能马上能够投入使用,而必须经过初试、中试、定型、量产等阶段。政府采购主管部门可以利用它的信息系统,科学配置研发力量,利用巨大的市场引力,引导技术创新者和企业攻克技术孵化中的难关。
通过公布采购意向,引导供应商、技术研发机构采取措施孵化技术。选择一些具有较强实用性的技术,公布采购意向,引导技术的发明者和相关技术转化人员投入时间和精力,对该技术进行成果转化。
对于一些具有较好运用前景、已经开始成果转化但市场需求不足的技术,可以通过采购扩大销售量,推动该技术的成果转化。经济学的实证研究证明,采购支持比财政拨付技术研发资金更加有效地推动了技术创新和产业发展。
(三)改进市场结构
根据经济学的分类标准,市场存在完全竞争、垄断竞争、寡头垄断、完全垄断等四种具有不同属性的市场结构类型。从完全竞争到垄断竞争、寡头垄断、完全垄断,竞争充分性不断降低。完全竞争市场容易出现过度竞争的现象,并导致厂商得不偿失,而以垄断为代表的市场结构一般存在竞争不充分的问题。政府采购不仅是最大的政策性功能平台,而且具有极高的可操作性,可以在改善市场结构方面取得立竿见影的功效。
对于过度竞争,一方面政府采购可以通过发布供求信息和出台优先采购规模经营企业产品的方式,鼓励竞争性行业中的投资者将资本和劳动力转移到其他行业。另一方面,可以利用投资银行业务,通过资产重组,整合现有资产或实行规模经营,提高市场供给贴近需求的张力。由于降低采购价格是实现政府集中采购的重要目标之一,消除过度竞争不能简单地采取限产保价措施,而必须通过政府采购平台的组织功能,引导供应商和生产者联合起来,扩大生产规模,提高规模生产的经济效益。由于规模经济效益提高,产品的生产成本大幅降低,在市场具有较高竞争性的条件下,即使政府采购物品和劳务的供应价格降低,厂商的利润空间也会有所扩大。
对于竞争不充分,政府采购可以利用其巨大的采购量,配置多个供应商,形成具有较强竞争性的市场结构。例如,在国外供应商垄断数控机床或部件的条件下,垄断产品的价格被确定在极高的价位上。尽管各国颁布了反垄断法,但由于反垄断法并未规定垄断企业必须公开财务信息,垄断企业也会利用信息不对称获取高额利润,不仅导致财政资金的流失,更导致垄断行业技术创新的延误和工作效率的降低。因此,主管部门应该未雨绸缪,提前向社会公布采购信息,培植4—8个供应商,提高市场的竞争性。利用政府采购培植竞争者,提高市场的竞争性不仅可以提高政府采购的经济效益,而且可以有效地促进原垄断行业中的经营者加大技术创新力度。
(四)促进经济增长方式转变
我国经济发展的实践证明,以牺牲环境为代价、以投资拉动为重点和依赖国外市场的发展方式是一个粗放和不可持续的经济增长和经济发展方式。在我国经济高速发展、国内外竞争形势日趋激烈和环境质量每况愈下的条件下,转变经济发展方式成为我国紧迫的政治与经济任务。作为最大的采购平台,政府采购可以通过采购立法和采购政策导向实现经济发展方式转变的政策性功能。一是在推动科技创新,实现科技创新推动经济增长方式方面,政府采购可以通过提高科技创新型企业的产品和服务份额的方式,促进企业加大科技创新投入。二是政府采购可以通过实现拒购污染环境的企业所生产的产品或劳务,引导企业保护环境,提高环境友好性。政府采购把国际先进的能耗指标作为采购的能耗标准,拒绝采购高能耗企业的产品和服务的方式,迫使企业开发节能技术,实现节能减排。三是通过实施投资主体多样化战略(在特定行业,可以要求股东人数达到较大的数量),鼓励企业提高持股居民或员工的资本收入,改善收入结构、减少对国外市场的过度依赖,实现向出口与扩大内需并重的经济发展方式的转变。
(五)引导跨国营销
在政府集中采购以前,竞争弱势方和发展中国家在进口竞争强势方和发达国家的产品、服务以前,基本上没有任何附带条件,有些地方甚至出现了排斥本国产品的荒唐事件。在政府集中采购条件下,采购方的议价能力大幅提高,可以通过市场准入谈判和补偿交易谈判,帮助国内企业开拓国际市场实现国际化经营。发展中国家可以利用其交易量大的优势,与竞争强势方和发达国家就市场准入开展谈判,要求供应商对发展中国家企业实行预留份额、交叉采购、代销,促进国内企业的跨国营销。政府采购主管部门与发达国家进行市场准入谈判可以激励发展中国家的供应商改善经营、提高质量、扩大销售,使发展中国家多方面、深层次地参与国际经济合作。
(六)提高外部经济性
很多经济行为具有外部性,包括外部经济性和外部不经济性。政府采购可以通过它的政策性功能消除和减少外部不经济性、保留和扩大外部经济性。解决外部不经济性的手段主要是惩罚性罚款,而政府采购主要通过拒购或限购措施,迫使企业加大投资或提高管理,降低或消除外部不经济性。政府集中采购条件下,特别是采购国外供应商产品和劳务时,应注意保留和扩大外部经济性,避免其被国外供应商无偿地获得。
(七)利用补偿交易解决经济存在的各种问题
在GPA(政府采购协定)的文件中,补偿交易主要是指政府采购商品、劳务、工程时可以在一定的条件下,就向强势竞争方开放市场对本国造成的损失,要求供应商提供必要的补偿。2006版GPA规定,发展中国家在加入GPA的过渡期内,可以在政府采购方面实施补偿交易。政府采购补偿交易被认为是能够直接促进技术创新的有效措施,主要包括技术成果转移、国内成分、合作开发、产品代销、重要资源的三方补偿等形式。具体而言,技术成果转移是国外供应商向采购方销售产品时需转移相关技术;国内成分是指要求国外供应商采用一定比例的国产产品和零部件;合作开发是指国外供应商按照合同的约定,与采购方的企业、科研机构合作,共同开发相关技术;产品销售补偿是指国外供应商按照合同的约定,采购或代销采购方其他产品;重要资源的三方补偿是指国外供应商按照合同的约定,为采购方以优惠价格购入急需的能源、设备、原材料、部件等。此外,政府采购补偿交易措施还包括学术交流机会补偿、就业机会补偿、采购价格补偿、优先收购中小企业或残疾人企业产品、环境补偿等。
责任编辑 廖朝明
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