时间:2020-02-12 作者:江瀚 吕小军 (作者单位:中国人民大学经济学院 中国财政经济出版社)
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摘要:
农民工市民化问题是伴随经济发展,与城乡二元经济制度改革而产生的问题,其市民化的成本分担问题受到各级财政的关注。应构建农民工市民化分类改革战略,并建立完善财政分担联动机制,逐步推进解决农民工市民化难题。
一、农民工市民化问题的产生
改革开放以来,伴随着经济的不断发展,二、三产业逐渐成为国民经济的主导部分,而产业发展所必需的劳动力资源又难以纯粹地通过城市劳动力得到补充,因此,在经济吸引与推拉力的共同作用下,大量的农村人口涌入城市,参与经济建设,并逐步形成了一类特殊的人群——农民工。这期间大致经历了三个阶段,第一个阶段从1978—1992年,受国家严格的户籍制度政策约束,农民工参与城市的建设往往是“离土不离乡”的短暂性转移,主要是老一代农民工,他们一般只是在农闲时期去附近的城市参加临时性的工作,打短工居多,随着农业生产的需要会在农忙时分回到农村参加农业生产,因此对于城市的归属感不强。第二阶段是1992—2000年,伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立,农民工开始涌向珠三角、长三角、闽东南、环渤海等经济发达地区,与原先半工半农的生活不同,农民工群体逐渐在城市长时间居住下来成为城市的常住人口或半流...
农民工市民化问题是伴随经济发展,与城乡二元经济制度改革而产生的问题,其市民化的成本分担问题受到各级财政的关注。应构建农民工市民化分类改革战略,并建立完善财政分担联动机制,逐步推进解决农民工市民化难题。
一、农民工市民化问题的产生
改革开放以来,伴随着经济的不断发展,二、三产业逐渐成为国民经济的主导部分,而产业发展所必需的劳动力资源又难以纯粹地通过城市劳动力得到补充,因此,在经济吸引与推拉力的共同作用下,大量的农村人口涌入城市,参与经济建设,并逐步形成了一类特殊的人群——农民工。这期间大致经历了三个阶段,第一个阶段从1978—1992年,受国家严格的户籍制度政策约束,农民工参与城市的建设往往是“离土不离乡”的短暂性转移,主要是老一代农民工,他们一般只是在农闲时期去附近的城市参加临时性的工作,打短工居多,随着农业生产的需要会在农忙时分回到农村参加农业生产,因此对于城市的归属感不强。第二阶段是1992—2000年,伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立,农民工开始涌向珠三角、长三角、闽东南、环渤海等经济发达地区,与原先半工半农的生活不同,农民工群体逐渐在城市长时间居住下来成为城市的常住人口或半流动人口,一部分农民工会希望在城市定居并融入城市成为城市居民,农民工市民化问题逐步显现。第三阶段是2000年之后,80后、90后农民工群体开始进入城市,他们已经基本丧失了农业技能,成为城市就业大军中的一员,成为城市居民是他们普遍的诉求,农民工市民化问题开始具体表现出来。在我国城乡二元结构的户籍制度严格管控下,农村劳动力向城市转移呈现出只流动不迁移的特征。农民工进入城市就业后,从职业特征来说,他们已经在非农产业进行就业,属于非农业生产人口,但是因为户籍制度,他们的社会身份依然是农村人口,从而无法享有与城市居民同样的用工待遇,导致同工不同酬的现象普遍出现。与此同时,作为农村居民的农民工也无法享受城市居民所拥有的社会保障、社会福利以及各种公共资源。职业身份与社会身份的背离使得农民工在城市中难以享受公正的待遇,更难以获得平等就业与城市社会保障的权利,使得农民工市民化的问题更加显著。
二、农民工市民化问题的成本分析
农民工市民化成本由“随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门其他社会保障支出、社会管理费用、保障性住房支出”等六个方面组成。具体来看,虽然不同地区、不同城市、不同群体农民工市民化成本是不同的,没办法在总体上进行明确的量化,只能做定性的分析,但总的类别差异不大。首先,随迁子女的教育成本一直是农民工最为关注的问题,为了应对留守儿童的诸多弊端,越来越多的农民工选择将自己的子女带在身边随自己一起流动。使子女可以享受与城市居民同等的教育条件成了农民工市民化的首要成本需求,但城市教育供给的投入有限,学校越来越拥挤,不断攀升的教育成本也成了各级财政所必须要解决的难题。其次,医疗保障、养老保险、其他社保成本是为农民工市民化提供必要社会保障的成本。目前,我国社会保障体系建设并不完善,农民工工伤无钱救治,因病返贫的现象时有发生。重构农民工的社保体系,让社会保障惠及每一个就业者,将成为未来财政保障的重要目标。第三,保障性住房问题。农民工刚刚进入城市普遍难以达到城市平均工资标准,而农民工的经济积累也往往不足,想依靠自我积累购买城市价格高昂的商品房往往是不现实的,农民工对于社会保障性住房的需求呈刚性并十分庞大。住房问题成为阻碍农民工市民化的最大障碍。
三、农民工市民化的财政分担机制构建
农民工市民化是一项长期而艰巨的任务,不可能一蹴而就,也不是单纯的财政体制的改革所能够解决的问题,必须结合新型城镇化的发展与城镇承载力的变化进行动态统一的合理规划,要统筹考虑城市的财力、土地、基础设施、社会保障系统的承载能力,然后分步骤有计划地逐步推进,并且要结合正在推进的户籍、土地、社保等多重改革,构建财政——户籍——土地——社保联动改革机制,通过循序渐进的改革,最终实现农民工市民化的目标。
对于不同的农民工群体,其市民化的方法与步骤是不同的。对已经基本融入城市生活的、在城市拥有固定工作并购买了自有住房的农民工,应该尽快使其融入城市生活,在逐步放开户籍限制的情况下,酌情放宽其入户的限制,使其可以尽快成为市民的一员。对具有一定流动性、已经在城市生活一段时间、收入与工作都较为稳定,只是没有固定住房的农民工,可以通过政策支持,农民工自我缴纳一部分、通过土地流转补充一部分、企业上缴一部分,再加上各级财政的支持,渐次解决其医疗、教育、养老等社保问题,并扩大保障性住房规模,使其在政府的促进下融入城市。
分类改革是农民工市民化改革的基础,在明确农民工群体对于市民化的不同需求之后,再针对需要进城的农民工群体进行农民工市民化的财政分担联动机制设计。应根据不同地方的财政水平差异,在兼顾效率与公平的基础上,采用土地——户籍——社保——财政联动机制来进行农民工市民化的改革。
第一,逐步取消户籍对于人口流动的限制,剥离户籍所附带的多种福利,推动城市户籍与社保体系联动改革。对于财政负担而言,最大的问题就是城市户籍制度拥有更多的社会福利因素。地方财政在满足这些户籍福利的时候都有些入不敷出,更不可能再满足日益增长的农民工入户需求。因此,第一步要做的就是要逐步剥离城市户籍背后所附带的社保体系与城市福利,在进行城市福利与户籍改革的同时,降低城乡在各种基本公共服务领域上的过大差异,为进一步改革创造条件。完善农民工市民化的关键,还在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差,促进城乡之间的公共服务均等化,使城乡社保体系向趋同化发展。
第二,改革土地制度,增加农民工土地财政性收入,推动基于土地——社保的财政体制联动改革,弥补财政财力不足的问题。一方面,实行承包地土地股份合作制,盘活承包地,带给农民工切实收益。在明确农民工农村土地承包经营权的基础上,采取股份合作制的形式加大对土地承包使用权的流转。将土地承包使用权转化为股权,将农民工闲置的承包土地的使用权流转给土地合作股份公司,采用集约化的生产方式,促进农业劳动生产率的提升。农民可以通过对于土地的有效经营拥有其相应的股利和红利收入,确保一份最基本的生活保障。另一方面,针对宅基地构建土地银行制度,再在土地银行的基础上建立土地基金。在农民工自愿的基础上,允许农民工将空置的宅基地存入“土地银行”,收取存入利息,“土地银行”通过整合小块土地将统一的土地租借给愿意对土地进行合理化农业利用的个人或企业,由其缴纳地租作为“土地银行”的利息来源。同时,建立土地基金制,利用政府促进将土地基金与社保基金挂钩,对于愿意进入城市的农民可以将其“土地银行”的存款作为抵押,而“土地银行”的利息与其在当地所缴纳的农村社保作为每年城市社保的社保金,不足部分可以由政府补助、低息贷款等多种形式实现,但禁止用宅基地所有权换取城市社保年限,以保障农民工的长远利益。
第三,配套财税体制改革。引入地方政府财产税以及土地“农转非”过程增值税的新式税种与税基,并结合土地财政收入,弥补农民工市民化的财政缺口,构建合理的农民工市民化财政分担体系,逐步有效地推进农民工市民化的进程。
责任编辑 雷艳
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