时间:2020-02-12 作者:周宗 云南省财政厅副厅长
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摘要:
党的十八届三中全会部署了全面深化改革的总体方案,明确了深化“三农”改革,加快构建新型农业经营体系,健全城乡发展一体化的原则、政策、目标。云南省委、省政府认真落实党中央决定,因地制宜发挥云南比较优势,出台了系列深化农村改革的政策举措,强力推动云南高原特色农业现代化发展。云南财政支农部门紧紧围绕省委、省政府确定的目标任务,多措并举,通过整合资金项目,积极完善创新财政支农政策体系,合力推进新型现代农业经营主体做大做强做优。近三年来,全省各级财政共投入73.76亿元,年均增长31.9%,先后整合各类项目和专项资金66项。截至2013年底,全省新型农业经营主体累计共发展47.76万个(户),带动农户共788万户,占全省农户数的80.8%。培育发展了粮食、畜牧、烟草、蔗糖、茶叶、橡胶、果类、蔬菜、咖啡、桑蚕、淡水渔业、花卉园艺、生物制药、木本油料、林下经济等15类云南高原特色现代农业主导产业和农业领军企业,有效夯实了农村经济可持续发展基础,有力推动云南从农业大省向现代农业强省的转型发展。
“五个难题”影响新型农业经营...
党的十八届三中全会部署了全面深化改革的总体方案,明确了深化“三农”改革,加快构建新型农业经营体系,健全城乡发展一体化的原则、政策、目标。云南省委、省政府认真落实党中央决定,因地制宜发挥云南比较优势,出台了系列深化农村改革的政策举措,强力推动云南高原特色农业现代化发展。云南财政支农部门紧紧围绕省委、省政府确定的目标任务,多措并举,通过整合资金项目,积极完善创新财政支农政策体系,合力推进新型现代农业经营主体做大做强做优。近三年来,全省各级财政共投入73.76亿元,年均增长31.9%,先后整合各类项目和专项资金66项。截至2013年底,全省新型农业经营主体累计共发展47.76万个(户),带动农户共788万户,占全省农户数的80.8%。培育发展了粮食、畜牧、烟草、蔗糖、茶叶、橡胶、果类、蔬菜、咖啡、桑蚕、淡水渔业、花卉园艺、生物制药、木本油料、林下经济等15类云南高原特色现代农业主导产业和农业领军企业,有效夯实了农村经济可持续发展基础,有力推动云南从农业大省向现代农业强省的转型发展。
“五个难题”影响新型农业经营主体发展
(一)农业产业基础设施配套建设滞后,抵御自然灾害能力较弱。独特的气候和地质特征,使得云南干旱洪涝冰雹等自然灾害并存频发,加上集山区、贫困、民族、边疆为一体的省情,更造成云南农业农村水、电、路、种、养、加等基础设施配套建设任务重,产业发展成本高、规模小,实现农业现代化难度大。目前许多水利设施基本还是“大跃进”年代的产物,库塘池与沟渠不配套,且年久失修,难以发挥最好效益,旱涝保收有效灌溉率较低。截至2013年底,全省农作物总播种面积8900.6万亩,但有效灌溉面积只有2490万亩,仅占28%,其他耕地则基本属于靠天吃饭。
(二)新型农业经营主体支撑农业经济发展乏力。目前,云南各类农业经济组织虽有近50万个(户、家),但都呈现“小、短、弱、散”状态,在省内外均未形成集约化、产业化、市场化、品牌化、园区化和生产经营社会化、规模化,既缺乏带动深化农户林权、房产权、土地承包经营权抵押、担保、流转改革的强劲动力,也缺乏撬动金融保险、民间等社会资本投入现代农业产业化发展的吸纳力。截至2013年底,全省家庭承包经营权流转面积888.3万亩,仅占总耕地面积14%,其余86%的耕地面积仍处于各家各户分散经营自给自足的小农经济状态。
(三)农业生产要素流失,留村劳动力素质偏低。受客观条件制约,全省农民普遍文化素质较低,而农村出来的大中专毕业生基本留城创业,大量青壮年农民则外出务工成为城市廉价劳动力,整个农业农村经济发展要素如人才、资金、劳力、土地等正大量向城镇流动集中,留守农村从事农业生产的人员大多为妇女、儿童、老人,整体素质不高,加上技能培训缺乏针对性,农民经纪人队伍少,使得农民致富缺技术、少门路、无资金,实难发挥推动新型农业产业经营发展的主力军作用。农村呈现出农业副业化、农村空虚化、农民涣散化等新“三农”问题。
(四)农业农村生产经营环境不佳,公益性服务体系不健全。一是生产生活环境遭受污染,环保问题严峻。二是缺乏资金融通渠道。农村金融机构一家独大,金融服务单一,农户贷款门槛和利率高,而民间借贷的高利盘剥又使得农民难以承受。同时,农业保险机制尚待健全,少数农作物虽然参保,但理赔数额与实际损失反差很大。三是缺科技。广大农民对现代农业生产经营科技的接受运用尚未形成共识,缺乏有效简便的培训教育机制和手段,一方面农民农业科技水平低,另一方面农业科技人员又因经费缺乏或与新型农业经营主体未建立共同利益机制而处于半闲养状态。截至2013年底,全省财政供养农业科技人员3万多人,农业科技进步贡献率50%,但农业科技成果转化率仅为25%—30%。四是农产品物流渠道不畅。农户市场营销观念淡薄,加上农产品生产规模小、数量少、品质不优、分布不均,以及交通不便捷,大多数仍沿习原始的在地在摊叫卖状态。五是农产品质量安全体系不健全,舌尖上的安全存在隐患。六是农村公益性服务体系不健全,水电路等生产生活基础设施建设管护机制不健全,维护成本高,特别是边远贫困地区农业农村生产生活条件与环境亟待改善。
(五)农财资金运用效率不高。农财资金总量与“三农”现实需求反差突出。一是支农资金管理使用条块分割突出。各级政府间的涉农部门多达10余个,在项目资金的管理和使用上难形成共识,对不同渠道资金的整合使用缺乏有力管用的协调机制,难以形成合力,钱等项目和项目等钱问题并存。二是农业产业项目规划、论证、储备不足,审批评审的制度化、公开透明度不高,科学化不够,存在一定程度的随意性。支农资金使用缺乏有效监管制约和绩效评价机制,重分轻管,花大钱办小事和花钱不见长效的问题并存。
“六个强化”加快新型农业经营主体发展
(一)强化农业产业结构改革,把支持发展新型农业经营主体放在增强农村经济发展后劲的首位。一是认真落实财政“普惠制”政策。着力提高农村惠民政策资金使用的精准度和效率,加强农村水、电、路和公共活动场所等公益性事业基础设施建设力度,切实维护农村稳定大局。二是改革创新完善扶持发展新型现代农业经营主体的政策机制。采取财政资金“无息保股”方式优先支持农业产业领军企业做大做强做优;对培育型后续特色优势产业采取鼓励性政策扶持发展;对各类新型市场流通中介社会化服务组织采取责、权、益挂钩奖励方式支持发展。三是创新完善18项农民直补政策机制。把农民眼前、短期补贴效益与长效发展利益、农民补贴致富与根据农民意愿整合补助资金发展农民合作经济组织有机结合,完善责、权、益机制,把直补农民的“输血”功能变为“造血”功能。
(二)强化农业产业发展规划,整合各项目资金形成合力,加快新型农业经营体系发展。一是充分发挥云南比较优势,抓好农业产业“四张名片、六大产业基地、八大行动”长期发展目标的总体规划和详细规划,强化中期产业发展任务分解、项目论证、储备、实施,并紧扣产业项目发展任务整合各类资金形成合力,推动新型现代农业产业经营体系发展。二是改革创新完善财政支农资金审批权积极稳妥下放到县的机制。以县级政府为责任人,建立公开透明的“产业——项目——资金——企业——效益——责任人”“六位一体”的产业发展绩效监管机制。省、州(市)业务主管部门主要负责产业政策研究,规划技术指导,资金使用监管,督查督办推进工作。集中有限财力发展本应由政府提供而未提供到位的事关国计民生的重大民生和产业项目。让分散于各涉农部门的资金通过严格的管理手段和高效透明的运行机制发挥最大效益。三是要健全支农资金多层次、全方位绩效评价和成果运用机制。强化各业务单位、财政、审计、纪检监察等部门和社会专业中介机构对支农资金使用中的产业规划、预算立项、资产评估、使用效益的全过程监管,并把资金使用绩效评价成果作为对新年度产业项目资金分配的主要依据。
(三)强化公共财政职能,完善农业产业社会化服务体系,为新型农业经营主体打造发展平台。一是完善“三农”投入法定增长机制。完善转移支付制度,归并过多的各类专项拨款种类(转移支付资金),简化繁杂的预算编制程序和手续,严防在争取支农项目和资金过程中产生的贪腐行为,提高对各类新型农业经营主体不同发展情况的扶持精准度和实效。二是强化国际型农业产业化领军企业发展的扶持力度。要集中政策和资金优势,按照“基地+农户+企业+市场+品牌+财源”的模式,重点扶强扶大扶优一批市场竞争力强、带动区域经济社会发展力强、带动农民致富力强、吸纳大中专毕业生就业力强,具有云南高原特色优势的国际型农业产业领军企业,并优先支持他们通过兼并、重组、收购、控股等市场方式组建国际型农业产业化领军企业集团。三是强化扶持农产品质量检测和市场流通网销体系建设。要扶持强化农产品质量安全检测机构、职能、技术队伍体系建设;要进一步强化农村集贸市场、农产品批发市场,农业企业在线网销等农产品流通市场体系建设;要加快培育农民经纪人、农产品运销专业大户、农村各类流通中介服务组织;要积极鼓励工商企业通过收购、兼并、参股和特许经营等方式,参与农村流通市场和农产品经营,加快城乡物资交流,提高农产品流通效率,推动农业企业产业产品结构调优调强,不断提高农产品流通的市场网销化程度。四是强化对云南适用农业机械的扶持发展。要针对云南农业产业化发展中劳力少、成本高、坡地多的实际,积极鼓励引导机械制造业研发各类订单适用机械;要积极培育农机大户和农机专业服务组织,构建新型农业经营主体共同使用、合作经营的农业机械合作组织;推进农机服务市场化、产业化、专业化。五是强化提高农民的组织化程度。要完善政策和资金扶持机制,积极支持发展农民协作组织、产品行业协会、专业服务公司、专业技术协会或各类股份合作组织,为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位服务;要完善农户房产权、林权的抵押、担保机制,鼓励土地承包经营权的有序流转,为实现新型农业经营主体规模化、产业化、特色优势化经营发展构建平台。
(四)强化政府产业政策和财政资金的导向作用,撬动社会资金投向农业产业,解决好新型农业经营主体发展的“瓶颈”问题。一是各级党委、政府要立足推动区域经济社会发展和财源建设的战略高度,具体明确农业产业发展中长期目标任务,完善制定扶强农业产业领军企业和新型农业经营体系发展的产业政策,对农业企业在争创国际型知名品牌企业发展的各个阶段实行税收、信贷、贴息等方面优惠政策和资金扶持。二是完善扶持新型现代农业经营主体在引进专业人才,转化适用科技成果,建立农产品质量安全检测体系,建立农产品流通营销市场化体系等方面的优先奖励政策、机制。三是充分发挥财政资金的导向作用,完善引导各类中小企业贷款担保公司,政府担保资金,其他经济组织或个人投资入股参与新型农业经营主体发展的鼓励机制,建立政府、财政、金融、保险企业、投资者风险共担的管理和补偿机制。
(五)强化财政资金扶持引导力度,鼓励新型农业经营主体发展循环经济,为农业经济可持续发展打牢基础。一是各级各部门要更新支农理念。把发展农业循环经济放在首位,列为各级财政扶持重点,在税制、信贷、科技等服务方面给予倾斜,引导社会资本投资兴办农业生态工程,入股农业产业领军企业,参与土地“休养生息”项目和废物利用环保产业建设,努力改善农业生态环境和生产条件。二是强化现代农业循环产业园区扶持建设,发展云南高原特色生态农业产业聚集区。将具有上下游产业共生关系的农产品加工企业聚集在园区,实现有害污染物在园区内的封闭循环。加强城镇乡村生产、生活垃圾和污水的资源化、减量化、无害化等再利用处理。三是要完善农业产业循环经济扶持发展长效机制。要积极鼓励农户建用沼气池,使用太阳能,施用农家(有机)肥。要建立农业(资源)生态保护的“谁利用谁补偿,谁损害谁付费”的奖罚机制。要健全农业风险防范机制、政策,鼓励各类保险行业真正为农业防灾减灾服务,完善巨灾风险补偿机制,为新型农业经营主体加快发展保驾护航。
(六)强化农业新技能培训,为新型农业经营主体发展提供优势人力资源。一是充分发挥各类职业院校新适用技能的普及教育作用,完善新型农业经营主体与职业院校各类人才培养的订单式利益机制。要建立关键技术人才引进,鼓励大中专毕业生再培训回乡创业的政策机制。二是加大对农村科技、文化、卫生等公共基础设施建设的支持力度,加快美丽乡村建设,增强农村对农业专业人才的吸引力。三是在农业产业发展实际成效中,强化对农业科技人才和农民技能资格的等级考评认定发证工作,充分发挥广大科技人才和技能农民创业兴业助推农业现代化发展的积极作用。
责任编辑 刘慧娴
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