时间:2020-02-12 作者:江龙 财政部驻广东省财政监察专员办事处监察专员
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摘要:
综观我国国企出现的种种问题,一个重要原因是缺乏有效的产权主体约束机制,如对国资监管强调纵向分级管理,而对国企横向的分类管理和监督重视不够。实践中,在国企产权尚不清晰的情况下,强调用非国有企业模式来改革国企,“一个处方治百病”的模糊认识实质上混淆了国企的性质,客观上增加了改革难度,扩大了改革的交易成本。因此,新一轮国企改革的核心,是产权结构安排和产权监督的补位。
当前国企改革面临的突出问题
(一)国企战略定位模糊,布局分散、功能作用不够突出
早在1997年,党的十五大就明确提出要从战略上调整国有经济布局,1999年,党的十五届四中全会要求,对国有经济分布过宽、整体质量不高、资源配置不合理的,必须坚持有进有退、有所为有所不为,着力加以解决。但至今,国有经济战略调整进展缓慢,对于哪些属于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域缺乏具体的标准和名录,认识上的不一致导致国企战略定位模糊不清。从行业布局上看,国有经济布局过于分散。截止到2013年底,全国共有15.5万家国有企业。在国民经济95个大类中,国企涉及94个,其中在396个行业类中,国企涉足380个,行业分布面达96%。从结构看,目前,仍有近...
综观我国国企出现的种种问题,一个重要原因是缺乏有效的产权主体约束机制,如对国资监管强调纵向分级管理,而对国企横向的分类管理和监督重视不够。实践中,在国企产权尚不清晰的情况下,强调用非国有企业模式来改革国企,“一个处方治百病”的模糊认识实质上混淆了国企的性质,客观上增加了改革难度,扩大了改革的交易成本。因此,新一轮国企改革的核心,是产权结构安排和产权监督的补位。
当前国企改革面临的突出问题
(一)国企战略定位模糊,布局分散、功能作用不够突出
早在1997年,党的十五大就明确提出要从战略上调整国有经济布局,1999年,党的十五届四中全会要求,对国有经济分布过宽、整体质量不高、资源配置不合理的,必须坚持有进有退、有所为有所不为,着力加以解决。但至今,国有经济战略调整进展缓慢,对于哪些属于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域缺乏具体的标准和名录,认识上的不一致导致国企战略定位模糊不清。从行业布局上看,国有经济布局过于分散。截止到2013年底,全国共有15.5万家国有企业。在国民经济95个大类中,国企涉及94个,其中在396个行业类中,国企涉足380个,行业分布面达96%。从结构看,目前,仍有近2/3的国有企业及40%的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务及其他行业。
国企既是能源、交通、军工等基础产业的主力军,也是零售、百货、餐饮等充分竞争行业的重要参与者。国有资本缺乏明确的投向范围和战略定位,多元扩张经营,功能主业不突出,耗用大量国家资源,抑制社会投资和充分竞争的市场机制形成。更为重要的是,企业的国家战略定位不清,企业发展方向不明确,使国企功能和作用难以得到充分发挥。
(二)国企管理条块分割,过度行政化、老套路,阻碍布局调整和优化
从国企管理体制上看,条块分割明显。2008年出台的《企业国有资产法》明确规定,国务院和地方政府分别设立国有资产监管机构,授权代表本级政府履行出资人职责。但实际上,国企管理出现纵横交错、多方授权、链条拉长的格局。从横向上看,按监管主体划分,现行企业国资管理分为三大块管:一是国务院国资委监管的大型企业集团113家,法人企业3.8万家;二是由财政部履行出资人代表职责或国资监管职责的企业,可分为两部分,金融类央企43家,以及包括中国邮政集团、中国铁路总公司、中国烟草工商类独立法人企业3614家和中央文化企业104家;三是由国务院有关部门直管的企业9988家,涉及几乎所有部门和单位,而这部分国企管理尚未建立出资人管理制度,基本上属于“老套路”行政管理。从纵向看,按照分级管理原则,全国国有企业分属中央、省、市、县四级,分别由同级政府履行出资人职责,沿用上级管理模式,基本上都设立同级国资委或财政履行监管职责,基础管理制度缺乏统一规范,执行差异大。企业管理级次链条长,且大多数商业和盈利模式较为陈旧。
从国企监管方式上看,行政化色彩突出。一是由于缺乏对国企功能定位分类管理,国资管理机构对所监管范围的企业在监管方式、绩效考核、领导人任用、产权管理、国有资本收益等方面,采取“一个模式”管理,弱化了不同功能企业的战略目标和要求。加上不少国企高管“亦官亦商”,企业内部管理机关色彩浓重,内部制衡和外部监督易流于形式。二是出资人代表采取行政化管资产、管财务、管人和管事相结合方式,管理事项过多、过细。对企业的发展战略、投资项目等事项习惯于沿用行政审批代替经济管理手段。此外,绩效考核指标反映市场规律不够。多年来提出的期股期权、增量激励、关键技术折股、管理层和骨干持股等市场激励措施,因缺乏可操作性难以有效落实。
(三)国企产权多元化改革进展缓慢
党的十五届四中全会以来,党中央国务院对探索公有制多种实现形式、发展混合所有制经济提出了明确要求,特别是党的十八届三中全会系统提出了发展混合所有制经济改革的系列思路。到目前,此项改革始终没有取得实质性进展。国务院国资委监管的113家企业集团,实现股权多元化的只有7家(其中引入外国资本1家)。全国国企中国有资本及其享有的权益额占净资产的比重约80%,少量的混合所有制还停留在形式上国企之间的“友情客串”,国有股独大,有的高达90%以上。
从地方来看,以广东省为例,全省国企中国有全资和国有绝对控股企业户数占全省国家出资企业的82%,这两类企业集中了全省88%的国有资本,平均国有持股比例为78.5%。这反映了国企改革和产权多元化工作的艰巨性和发展混合所有制经济的紧迫性。尽管目前就推进产权多元化方面出台了许多涉及财政、土地、房产、税收、工商等方面的政策,但由于部门执行的协调性、操作性不强,真正落实的并不多。同时,国企收益率整体偏低,国企体量普遍较大,行政色彩普遍较浓,社会资本“不愿入”、“不能入”和“不敢入”现象明显。加上国企负责人出于求稳和“小富即安”心态,不愿改、不敢改,致使国企产权多元化进展不理想。
(四)国企法人治理结构失范,管理层激励不足与约束不严
客观考察我国国企改革长期以来难以奏效的原因,其中之一就在于缺乏功能定位分类,未能较好地针对国资性质和功能构建企业内部治理结构和机制,并对企业实施系统有效的控制。一方面对庞大数量的国企缺乏分类管理,没有区分企业的功能定位与性质要求,国企始终处于“模糊监管”当中,往往在强调纵向分级管理时,忽视了横向的分类监管,政企不分,产权监督约束不力。这样,在既没产权多元化,又要实行现代企业制度的情况下,过度地强调采用非国企模式来改造国企,用普通法人(公司)模式来构造现代企业治理结构,并以此作为建立现代企业制度的基础。这种认识,实质上混淆了国企的性质,扩大了改革的交易成本,降低了国企效率。大量事实说明,由于不恰当的产权制度安排,导致了对国企控制力、影响力的削弱和国有资产的大量流失。
另一方面,对已经改制的国企尚未形成公司治理结构的有效制衡。一是公司法人治理结构不健全,企业尽管设立了董事会、监事会,但由于股权性质和治理结构没有发生根本性变化,市场化运作机制少,行政委派多,董事会、监事会和经营层三方制衡流于形式。二是国企高管人员市场化、职业化程度不高,对市场规律、企业规律和行业规律重视不够,极易形成“一把手”,开设“一言堂”,用人、决策、薪酬、激励、约束等机制不合理、不透明、缺乏有效制约,这也是国企治理结构要解决的难点。
(五)国企垄断经营向纵横延伸和拓展,挤压市场
当前,我国存在的垄断现象主要依托最初的自然垄断优势,逐步地向行政垄断拓展,垄断行为的渗透力和影响力向产业链更深更广蔓延,其危害性比自然垄断更大,直接阻碍竞争市场的形成,导致愈来愈多的矛盾和问题,突出表现为:一是许多基础设施产业如电信、电力、民航、铁路等在引入竞争中,既以自然垄断为由,又以政府原有法律、政策为护身符,既可以在竞争有利时用“纯市场行为”为自己开脱,也可以在竞争不利时拿出“管理者”的身份维护垄断地位,甚至还表现在产业链上游的生产要素领域垄断而对民营企业歧视性对待。二是国有垄断性企业资本扩展迅速,尤其金融危机以来,我国加大了高速公路、铁路、机场等建设,承担这些项目的投资主体主要是有关部委和各级政府,地方投融资平台债务攀升。电信、电网企业大规模发债,垄断企业扩张,大量资金流向了这类国有垄断企业,形成了资金市场的“霸主”。三是垄断企业还利用自身的竞争优势和海量资金实行跨行业、跨地域的兼并活动。四是在一般竞争性领域,一些国企利用垄断产品和服务或者政策向产业链上下游延伸,利用掌握的资源优势向房地产、现代服务业等领域拓展。这种扩张行为,实现了由产品垄断向行业产业链垄断推进,让中小企业根本无法与之竞争,市场受到很大挤压,这是改革要面对的深层次问题。
(六)国企经营总体效率不高,上缴资本收益不多,出现国企“资源分化”问题
总体上讲,国企发展主要依靠增加投入、扩大规模。站在国际国内两个市场上看,国内靠垄断、国际靠规模,粗放经营,集约化程度和资源配置效率不高,自主创新能力和关键技术、核心竞争力不够,市场应变能力亟待增强。2013年全国国企净资产收益率为5.3%,扣除前10名央企后,净资产收益率仅为2.6%,大大低于银行五年期定期存款利率4.75%。国企亏损达6.3万户,亏损额超万亿元,一些企业资产负债率超90%。2013年国企上缴利润仅占利润总额的5.36%,与此同时,近年来,国企“内部人控制”问题频出,一些高管利用“国企资源”投向寻求人脉资源和“政治效应”,不顾市场、不惜重金,不恰当地战略合作屡见不鲜,在某种程度上破坏了市场,扭曲了公平竞争环境,削弱了资源配置效率,也给企业自身带来了重大损失,且还很可能带来深层次的潜在腐败。
(七)国企改革出现“回潮”和“返流”现象
国企改革出现“回潮”现象还突出表现在:一是国企数量回升。多年来,我国国企改革取得进展的一个特征是国企在全国企业总量比重呈下降趋势,但近年来出现回升。二是“人员回流,行业回归”。上世纪八九十年代已经重点解决的“买断工龄、下岗分流、减员增效”等问题,由于收入待遇差异大,部分分流人员要求重新接收或补偿。此外,国家已对国企实施主辅分离和辅业改制后,由于企业盲目扩张,多种经营,无序发展非主营业务,使原已分离的“三产”又回归主业,企业包袱开始显现。三是转制国企“母子公司,情依不舍”。经过之前的国企转制分流,辅业改制后,多数国企构建了层级委托代理关系,企业集团母公司的职能基本形成了“机关”或类似于国有资产监管机构,企业核心业务已经改制为有限责任公司或上市公司,母公司除了国有股东身份外,其主要任务是作为公司与政府的纽带和窗口,实际经营都在股份公司或下属二三级企业。但母公司本身的管理依旧沿用《全民所有制企业法》的管理框架,这种“老瓶装新酒”、“情依不舍”的关系制约和影响了改制公司的创新与发展。四是国企的社会管理职能“剥而不离”。有的国企改制后,职工安置问题依然找原国有股东负责,出现局部的问题“返流”现象。
深化国企分类改革,实行分类监管和分类监督
(一)优化布局、分类定位,着力增强国企功能,提升国有经济主导作用
要加大力度继续推进国有经济战略性调整和布局优化,健全国有资本有进有退和有效流动机制,通过同业合并、重组整合、央地合作、龙头引领,向规模化、集约化、网络化发展,促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。积极采取分类管理,推进国企改革,根据国企属性,准确界定国企的战略定位,细分国企类型为公益性行业、垄断性行业、竞争性行业,清晰各自的发展路径、产业边界、实践模式和战略目标。对公益性国企重点强调公共服务功能,让公益性国企充分公益化;垄断性行业国企强调社会公共性作用和政府管制与产品定价服务;竞争性国企强调盈利性,让竞争性国企充分公众化,并发挥引领性功能,将国有资本适当集中到符合现代产业发展方向的领域,形成一定规模和竞争优势产业及前瞻性战略性产业,推动向产业链和价值链高端发展,做大做强骨干企业,发挥产业龙头作用,打造一批具有国际竞争力的优势品牌和优势企业。
(二)推进国企产权多元化,重构国资存在形态,提升国有资本价值
通过引入民资民企,出资入股,收购股权,资产置换,融资租赁等方式参与国企重组,推动混合所有制企业员工持股,吸引股权基金参与并购改制,改变政府投入方式,探索公私合营PPP模式建设公共基础项目,把项目与资源捆绑,让更多的社会资本参与国企混合所有制改革。
目前,我国国有资本大多以实体企业形态存在,股权化、资本化形态相对较少,这既不利于国有资本有效运营和有序流转,也不利于国资监管机构按市场化规则进行有效管理。为此,必须以发展混合所有制和资产资本化为方向,依托多层次资本市场,推动国有资产、国有资本证券化,除少数准公共性企业保持实体形态外,其它竞争性企业应逐步改组或归拢到资本运营公司进行运营,加快推进公共资源配置市场化改革,通过招标、拍卖、挂牌出让等竞争手段,促进国有资本更好地运营流转,实现保值增值,实现国资监管以管资产为主向管资本为主转变。
(三)构建国有资本运营和投资公司,实现国有资本的有序流动和保值增值
可以按照先易后难、稳妥推进的原则,明确条件、程序和步骤,探索和组建国有资本运营和国有资本投资公司。搭建国有持股平台公司,通过划转现有国有股股权,汇集和盘活存量资产,放大国有资本功能,实现国有资本结构的调整优化。梳理并支持有较强资本运作能力、功能较为完备的企业发展为国有资本运营公司,以资本运营为主,实现资本价值最大化。鼓励主业优势突出、公司治理结构较完善、风险管理较健全的企业改组为国有资本投资公司,以投资、融资和项目管理为主,通过实业投资和资产经营实现资本的保值增值。
国资监管机构依法对国有资本运营和国有资本投资公司履行出资人职责。国有资本运营公司和国有资本投资公司在国资监管机构授权范围内,依法独立开展经营活动。
(四)实行国企分类管理,完善竞争性国企的公司法人治理结构,深化国企市场主体地位
对属于竞争性的国企,建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,规范董事会建设,推广以专业人员为主的外部董事制度,逐步取消国企高管人员与行政级别挂钩的职务待遇,按市场规则建立完整的向国家出资企业委派管理者制度,依法建立以合同管理为核心、岗位管理为基础的市场化用工机制,引入职业经理人制度,从市场上公开选聘人才,通过契约化任期制、薪酬奖励和评价机制,对竞争性企业基本建立起规范的长效激励约束机制,实行全面预算管理、全过程监督的财务管控和问责机制。
(五)建立以国有产权监督为核心的国企分类监督模式
国有企业依据不同类型和在国民经济中的地位、作用及与市场的关系不同,管理模式大致可分为三类:一是“政府企业”,即产权国家所有,政府机构经营,提供公共品服务的国有非营利性国企,在我国具有广泛的基础。二是“公共企业”,这类企业根据铁路法、烟草法、电信法等特别法设立,由中央政府独资或以政府投资为主,主要从事自然垄断行业和“准公共品”的生产。三是“股份公司”,这类企业完全依据《公司法》设立、运作,建立现代企业制度,由国家(政府)参股。应按照上述分类管理,区别不同类型和对象进行国有产权的分类监督,对“政府企业”的监督实行会计人员政府委派制,对“公共企业”的监督实行外派监事会制,对“股份公司”的监督实行财务总监制。
责任编辑 李烝
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