时间:2020-02-12 作者:王雍君
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摘要:
现代预算制度包含了国家治理最重要的决策程序和机制,预算过程及相关的公共财务管理构成政府运作的核心。因此,评价《预算法》(法典化的预算制度)最适宜的角度,莫过于善治的基本理念是否充分融入其中。普遍认为,善治的四个支柱分别是受托责任、透明度、预见性和参与。以此观察,新预算法比原法确有进步,但仍应随着改革发展,进一步完善。
受托责任视角
善治的首要原则是政府对人民的财政受托责任:政府得自人民的财政资源,应按人民的意愿使用,并致力产生人民期望的结果。据此,《预算法》应致力约束和引导行政部门对立法机关的责任,并为此提供充分的法律保障。我国现行《宪法》确立的人民代表大会制度,以及十八届三中全会《决定》关于“一府两院对人大负责”的表述,构成财政受托责任的核心成分。新法第一条关于“规范财政收支行为”,第四条关于“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,第十三条关于“非经法定程序不得调整(预算)”和“未列入预算的不得支出”,第五十五条关于“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”,第五十六条关于“政府的全部收入应当上缴国家金库”,第六十一条关于“对政府全部收入和支出实行国库集中收付...
现代预算制度包含了国家治理最重要的决策程序和机制,预算过程及相关的公共财务管理构成政府运作的核心。因此,评价《预算法》(法典化的预算制度)最适宜的角度,莫过于善治的基本理念是否充分融入其中。普遍认为,善治的四个支柱分别是受托责任、透明度、预见性和参与。以此观察,新预算法比原法确有进步,但仍应随着改革发展,进一步完善。
受托责任视角
善治的首要原则是政府对人民的财政受托责任:政府得自人民的财政资源,应按人民的意愿使用,并致力产生人民期望的结果。据此,《预算法》应致力约束和引导行政部门对立法机关的责任,并为此提供充分的法律保障。我国现行《宪法》确立的人民代表大会制度,以及十八届三中全会《决定》关于“一府两院对人大负责”的表述,构成财政受托责任的核心成分。新法第一条关于“规范财政收支行为”,第四条关于“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,第十三条关于“非经法定程序不得调整(预算)”和“未列入预算的不得支出”,第五十五条关于“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”,第五十六条关于“政府的全部收入应当上缴国家金库”,第六十一条关于“对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”,第六十九条关于预算调整方案须报人大审查批准的规定,第九十二至九十五条关于追究行政责任的规定,都表明了朝向增进受托责任的进步。
然而,受托责任所高度依赖的一些相关安排,尚有必要在未来可能的修订行动中加以考虑。在整个预算过程中,人大须有足够的能力和时间审查和批准预算。一般地讲,立法机关应有不少于四个月的时间审查与批准预算。预算草案应由专业委员会进行审查,分次表决。表决之前,通常需要一系列的程序性机制加以保障,包括预算听证、质询、辩论。特别重要的是,为保障预算授权不至于落空,必须有真正意义的、基于支出周期的预算会计技术,来全程追踪和监控预算授权及其实施。
受托责任的有效性尤其取决于以立法机关为重心的预算授权安排,以及立法机关全程、逐笔和实时追踪监控预算授权的能力,以及约束行政部门向其负责的能力,而后者进一步依赖独立和公正的审计。立法机关实际掌握预算授权和拨款的权力,特别是确保国库资金的动用处于立法机关的有效监控之下,对于保障真正的受托责任意义非凡。在这些方面,新法仍有不足,从措辞规范上可见一斑。第五十九条关于“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”,混淆了公款“支配权”和“调度权”的本质差异:前者明显地归于立法机关权力,后者才属于行政(财政)问题的权力。而且,财政部门(代表政府)对公款的调度,必须获得立法机关的授权,并处于立法机关的有效监控之下,最低限度则要求定期向立法机关报告。
新法关于预算调整的界定有过于宽泛之疑问。第六十七条关于“需要增加或者减少预算总支出的”和“需要调减预算安排的重点支出数额的”,排除了减少非重点支出用于等额增加重点支出的情形。一般地讲,只要导致了对政府政策重点的改变,均应编制预算调整方案并报立法机关审查和批准;特别重要的是行政部门的预算调整频率应尽可能减至最低程度,原则上一年只应两次(上半年和下半年各一次)。新法并未表达这些诉求,应在制定实施细则时予以重点考虑。
透明度视角
财政透明度的核心含义是:政府应致力确保公众对财政信息的免费可得性。新法第十四条关于预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表批准后二十日内向社会公开、财政部门批复的部门预算与决算及报表在批复后二十日内向社会公开,第一条关于“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,第三十六条关于所有政府收入全部列入预算、不得隐瞒、少列,第四十六条关于“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化”,第八十六条关于每年六月至九月向本级人大报告预算执行情况,第九十七条关于“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”,都体现了公开性方面的进步。
不足之处在于,新法并未强调透明度,而是以公开代替透明。公开不等于透明,只是达到透明度的第一步。透明度高于公开性。透明度的本质是强调公众对财政信息的知情权,以及政府对知情权的尊重和保障。这意味着公众须有畅通的渠道免费获取相关的、完整、准确、可信和易理解的财政信息。这些基本要素在公开性概念中很难表达出来。透明度要求公开财政政策筹划、公共部门账目、预算过程并确保诚实。预算编制依据的各种参数(假设)和其他可量化的财政信息,亦应公开。公开的财务报告至少应包括政府整体和部门层次的平衡表、财政收支(或权责基础的收入费用)表、现金流量表、资本支出表、财政绩效表、财政风险表和准财政活动(比如税收优惠)表。为确保可信度,这些报表、报表附注和文字说明应经审计机构审计后公布。特别重要的是,财务报表应遵循国际通行的会计标准和分类系统。
预见性视角
预见性要求相关法律法规提前颁布、统一实施和解释,以减少不确定性。在这方面,新法的进步较多,主要体现为第三十五条关于省级政府举债应有偿债计划、只能用于公益性资本支出、限额举债纳入预算调整方案报人大批准、建立地方债务风险评估和预警机制、限制地方担保,第三十八条关于一般性转移支付按规定基本标准和计算方法编制、专项转移支付分地区、分项目编制,第四十四条关于中央预算草案(初步方案)提前45天批人大审查、地方预算草案提前30天报人大审查,第四十六条关于按一般公共预算支出的1%—3%提取预备费,第五十二条关于财政部门20天内批复预算、部门15天内批复预算、中央一般和专项转移支付分别在30天和90天内下达、地方一般和专项转移支付分别在30天和60天内下达,第五十五条关于不得违反法律、行政法规规定多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入,第五十六条对财政专户的限制,第六十条关于限制国库资金退付,第六十九条关于预算调整方案提前30天报人大审批,第七十八条关于决算草案提前30天报人大审批,均体现出在预见性方面的进步。
然而,预见性取决于许多因素,新法并未对此做出适当回应。其中特别明显的是《预算法》与《教育法》等部门法律规定的“法定支出”间的冲突。新法第二十九条关于央地收支划分、地方上解、中央地方转移和税收返还具体办法由国务院规定、报人大备案,也可能导致预见性的弱化。这一规定将转移支付和央地财政关系置于行政框架的规范之下,排除了人大立法的可能性,从而创设过度行政裁量的空间。与行政规范相比,法律可以提供更高的预见性。
预见性还部分地取决于专业术语的规范性和分类系统的合理性。“预算收入”、“预算支出”、“预算赤字”、“政府债务”等基本专业术语及其相互关系,应有严谨清晰的定义。新法关于“项目预算”与“基本预算”的分类,关于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的分类(第五条),并不符合科学分类的两个基本标准——没有重叠、没有遗漏,容易导致误解、误读和实践中的边界混乱。新法没有关于资本预算须单独申报、审批和执行的条款,也可能削弱预见性:资本项目在建设过程中和投入运营后,究竟需要多少必要的经常性维护与运营支出?实践中大量出现的重建设、轻维护运营的问题已经相当普遍和严重。这个问题,从根本上讲只能依赖于独立的资本预算制度,后者正是复式预算的核心组成部分。没有此项安排,公共支出究竟形成了多少资产(满足会计记录标准的资产)、如何妥善管理这些资产,就难以形成基本的预见性。
对于增进预算过程的预见性而言,中期支出框架(通常称为中期滚动预算)意义重大。中期支出框架并非对年度预算的替代,而是要求年度预算置于一个3—5年期的时间框架内加以准备。大量证据表明,年度预算只有在中期支出框架下运作才会真正有效。中期支出框架中的两个核心元素:基线筹划和自上而下启动预算准备(依据预算的宏观经济框架与政策筹划),对增强预见性尤其重要。缺失这些要素,意味着公共组织在预算过程中将面临很高的不确定性:并不真正了解有多少钱可花、究竟需要花多少钱,以及如何保障基于国家战略与政府政策的资源优先性配置。
公民参与视角
预算过程提供了公民参与的最佳平台。话语权表达和政府回应,构成公民参与的两个基本要素。在全球范围内,公民参与预算过程得到了长足发展,其重要性和意义也得到了广泛确认。在善治的这个支柱方面,新预法算略有进步。第三十二条关于各级预算应“按照规定程序征求各方面意见后编制”,为公民参与间接预设了接口。类似地还有第九十一条规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为,可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理,并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”
在这里,新法的主要不足在于没有把公民参与确认为预算的一项重要原则。这一原则连同受托责任、透明度和预见性,共同构成善治的“四项基本原则”。一般地讲,善治的基本原则高于公共管理的经济性、效率性和有效性原则。
结语
善治理念提供了评估新预算法的理想视角。预算法表达的是法典化的预算制度,后者正是在支撑善治方面仅次于宪法的“亚宪法”。善治之所以特别重要,是因为惟有善治才能为约束与引导公共权力与政策运作提供充分保障。管理性价值固然重要,但无法达到善治价值所具有的高度。只有精心建构的预算制度才能最好地支撑善治。如果预算法不能有效支撑国家善治,还有别的什么法律可以取而代之呢?新法在体现善治的四个支柱上均有所进步,但总体而言,随着时间的推移,新法仍有进一步修订的空间与必要。
(作者为中央财经大学财经研究院院长)
责任编辑 张蕊
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