行政自由裁量权是国家授予行政机关在法律规定范围内灵活机动选择处置的权力，是现代社会经济和政治发展的必然产物，广泛存在并深入渗透于行政过程的各个环节，是现代法治国家政府履行职能所必需的权力。财政监督自由裁量权是行政自由裁量权在财政监督领域的具体应用，是财政监督部门在法律规定的范围和幅度内，根据法定的原则和目的，对财政监督事项的具体情况进行自主判断，自行决定行为内容的权力。研究财政监督部门如何依法、公正、有效地行使行政自由裁量权，对财政监督部门加快职能转变、提高监督效能、提升社会形象、防治腐败等都具有重要的现实意义。

一、财政监督部门运用自由裁量权中存在的问题

在财政监督实践中，自由裁量权贯穿于监督活动的全过程，涉及到财政监督检查、调查、监控、评价等所有行为，其使用得当可以有效弥补立法不足，提高财政监督的效率，有利于维护和促进良好的财经秩序。但是，现实中财政监督自由裁量权使用不当的现象屡见不鲜，由此带来一定的负面效应，影响了监督职能的有效发挥。

（一）对选择行为方式自由裁量权的不当使用。财政监督部门的监督范围广泛、监督对象众多、可选择的手段和方式多样，对哪些被监督对象进行重点性监督、采取何种监督手段、监督的频次高低等都由财政监督部门自行掌握，因此选择时随意性很大、受主观影响较多。查或不查、查谁不查谁、用检查还是调查手段、全面查还是部分抽查、查到什么程度、多久查一次等，全凭财政监督部门甚至个人的主观决定，容易受到喜好、外部压力、寻租等因素的影响。

（二）对认定事实性质自由裁量权的不当使用。取证和对事实性质认定是财政监督部门行使监督权力的一个主要环节，直接影响财政监督处罚的结果，其不当使用主要有两种表现：一是证据不充分。有些监督人员严谨性不够，对事实的定性仅凭经验判断而不是严格按照证据说话，导致有些监督定性与监督证据脱节，说明事项真相、形成监督结论的基础证明材料不具备客观性、相关性、充分性和合法性。二是定性不合理。由于现行法律法规的不完备，财政监督部门及其工作人员对发现的问题进行定性时，往往存在同一事实有多种定性选择的情况。这就容易导致为了减轻对被查单位的经济处罚力度和让有关责任人减轻处分，故意选择最有利于被检查单位的法律法规规定作为定性依据。

（三）对认定情节轻重自由裁量权的不当使用。当前财政监督工作实际中，对财政违法违规行为情节轻重的判定因素可以分为主、客观两个方面，主观方面包括行为目的、行为动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时间、地域、对象、方式、手段、外部环境和危害后果等。由于法律法规制度对被查对象违规情节轻重的认定并未设置科学明晰的参考基准，在实际工作中完全依靠财政监督部门和财政监督工作人员的判定，因此，工作人员如果在考虑主观和客观因素时发生适当偏移，就会得出截然不同的判定结果，很容易造成情节轻重判定的不公平。

（四）对选择处理幅度自由裁量权的不当使用。法律法规要求公平公正、同一标准地对待每个被监督对象。但是，某些财政监督部门和财政监督人员受其自身局限或外部因素干扰，做出看似合法合理却不公正的决定，影响了财政监督部门的权威和监管关系。一是同案不同罚，针对事实、情节、后果相同或相类似的行为，作出相差甚远的处理，甚至截然不同的处理意见、处理结果。二是处罚畸轻畸重，主要是违反了过罚相当原则，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，表现为重责轻处和轻责重处。三是刻意规避风险，财政监督部门对检查发现的违规问题，除了处理处罚外，对涉及犯罪的有移送处理的义务，对应当给予行政处分的应向有关部门提出处理建议，但是大多时候财政监督部门只实施了经济方面的处理处罚，对有关责任人的责任追究较少。

（五）对行为时限自由裁量权的不当使用。一是对被监督对象履行处理决定的期限要求过松。财政监督部门在发现被监督对象的违规行为后均会提出整改要求或处理决定，如“限期退还违法所得”、“限期改正”等，但法律法规并没有明确具体期限是多久，导致财政监督部门有时候会出于压力、人情甚至寻租等原因对被监督对象放松期限要求。二是延迟或拖延作为。如对调查和检查后多长时间内出具调查、检查结论没有明确规定，给财政监督部门留出了自行确定的空间。在实际工作，出于种种考虑存在拖延很久才下达甚至长时间不下达检查结论的现象。

二、加强财政监督自由裁量权控制的对策

在现代法治国家，自由裁量权的赋予与控制总是相伴而行的，通过各种控制手段保护自由裁量权的积极因素，并将其消极因素控制、压缩到最小程度，从而促使自由裁量权有效行使和发挥作用。通过对财政监督自由裁量权的设立、运用、校正和补救等全过程进行控制，使财政监督部门和财政监督人员在法律、法规允许的范围内，灵活、合理、有效地使用自由裁量权，可以有效促进依法监督，实现执法公正，提高监督效率，保障监督效果。

（一）加快完善财政监督立法体系。在权力设定阶段通过制定具体的法律条款来约束财政监督自由裁量权，压缩其运行空间，是从根源上解决问题的最佳途径。一是要加快财政监督立法。将现有法律、法规中有关财政监督的内容进行归类整理，颁布统一的财政监督法典，并制定相配套的地方法规、行政规章等，解决好财政监督的法定职权、程序依据、处理标准、范围界限等问题。二是要从立法上确定财政监督自由裁量权的合理范围。应对新形势对某些必须授予的财政监督自由裁量权适度授予，并根据财政监督实践经验，取消一些不合时宜的自由裁量权或将其转化为羁束裁量，对一些幅度过大的自由裁量权进行限制，缩小自由裁量权空间。三是明确和细化财政监督自由裁量权的行使条件。根据立法意图和目的，对自由裁量权行使的条件、标准以及相关程序进行规范要求。四是加强财政监督自由裁量权的法律解释。通过加强法律解释，细化具体法律适用条件和标准，将抽象的法律规范适用于具体的法律事实，相对缩小主观裁判的空间。

（二）建立财政监督自由裁量的标准体系。一是建立统一的财政监督行为标准体系，实现财政监督的“流程化”和“标准化”，使各地区、各岗位在执法尺度、工作标准和操作程序上实现统一，解决执法中存在的不统一、不准确、不规范的问题。二是建立财政违法行为处罚的细化标准体系，使每项监督行为都能找到裁量尺度坐标，防止执法的随意性。三是建立财政监督先例制度，由财政部搜集各地财政监督部门的典型案例，经过严格的选择和审批后赋予这些案例以规范性文件的职能，供各地财政监督部门在监督工作中予以参考，从而弥补成文法运行方式不足、保障财政监督行为的大体一致性。

（三）健全财政监督程序保障机制。建立科学严密的程序机制，明确监督的方式、步骤、顺序、时限等，为各方评价监督行为是否合法提供尺度，可以有效限制执法随意性，保护被监督对象的利益。一是落实财政监督信息公开制度。在公开财政监督法律法规、行政处罚文书的基础上，将财政监督执法的计划安排、实施过程、检查处理情况等进行公开，做到只要不属于法律法规规定应保密的范围都依法公开。二是健全说明理由制度。要求财政监督部门在所有下达的监督处理文书中都要说明证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由等，促进财政监督部门处理时更慎重考虑，使监督对象更信服。三是严格执行告知和听证制度。检查前通过检查通知书的形式告知检查时间、依据、对象、范围、内容、人员组成等，检查处理时通过交换意见环节告知对方事实的认定、处理的依据、处理决定等，并听取对方的意见、解释和请求，保障被监督对象的利益。四是严格执行回避制度。财政执法人员与案件有利害关系，可能影响公正执法的，坚决执行回避制度。

（四）加强财政监督内部监督控制。通过从自身的内部管理机制建设入手控制自由裁量权，具有自律性和主动性，控制成本要远远低于其他外部控制手段，也更加行之有效。一是完善财政监督检查、审理、处理三分离制度，建议由负责检查人员拟订检查结论和处理决定、法制部门组织听证和同被查对象交换意见、单位领导牵头组成研究处理小组作出处理决定，以实现真正的职能分离。二是建立请示和备案制度，财政监督部门在工作中对法规未明确的问题不能擅自解释，必须请示财政部有关部门，对无先例的检查处理事项还要做好备案。三是加强内部工作质量检查，将内部工作质量三年轮查机制常规化，在全国普遍实行，及时发现和纠正问题。四是优化财政监督工作绩效考评机制，重点围绕工作规范、质量、效率等量化标准，将考评结果同奖惩、领导干部提拔使用等相结合，促进全体人员注重规范执法。五是加大廉政风险防控力度，切实形成权力行使的防控网络，有效制约和控制自由裁量权的行使。六是建立错案责任追究制度，明确执法权力和责任相对应，完善执法责任追究制度，加强对错案责任人的追究力度，建立强力的自我纠错机制。

（五）加强外部监督控制。外部监督控制主要是借助司法、人大、媒体、公众等外部力量，通过监督审查对财政监督自由裁量权施以外部压力和约束。一是扩大司法对财政监督审查范围。将财政监督自由裁量权行使的全过程至于司法审查之下，对财政监督的程序是否合规、事实性质认定是否合理、对法律规则的运用是否恰当、处罚是否公正公平等进行全过程审查，通过案件审理，明确滥用自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准，给财政监督部门以外部监督压力，促进财政监督部门细化裁量标准，完善裁量程序，依法、合理运用自由裁量权。二是加强人大监督。在预算监督的基础上，加强各级人大对财政监督部门执法行为合法性、合理性、恰当性的审查和监督。同时，监察部门也应更加突出和加大对财政监督自由裁量行为的监督。三是加强新闻舆论监督。借助新闻媒体的力量，对财政监督部门行使自由裁量权情况进行监督，对违规现象进行曝光，促使财政监督部门合理合法地行使手中的自由裁量权。四是加强社会公众监督。加大财政监督执法透明度建设，让财政监督自由裁量权的行使置于“阳光”之下，有效发挥社会公众的监督力量，促进财政监督自由裁量权的行使更加公开、公平、公正。

责任编辑 李烝