新农村建设以来，我国“三农”事业进入了快速发展的上升通道，财政对“三农”的投入也在逐年增加，有力地促进了农业生产、农民增收和农村社会事业全面发展。但是，我们必须清醒地认识到解决好“三农”问题并非一朝一夕就能完成，仍有许多制约“三农”发展的问题亟需解决，同时随着改革进入了深水区，制约“三农”发展的新矛盾、新问题将不断涌现，新时期“三农”事业的发展依然离不开财政的支持。2014年中央一号文件更是明确提出“健全‘三农’投入稳定增长机制，完善财政支农政策，增加‘三农’支出”为“三农”健康快速发展保驾护航。

一、财政对“三农”投入的基本情况

（一）中央财政“三农”扶持力度逐年加大，投入资金增长速度较快

随着新农村建设的推进，中央财政对“三农”扶持力度不断加大。从中央财政对“三农”支出的绝对量来看，中央财政每年对“三农”的投入都上一个台阶，2006年中央财政对“三农”的支出仅为3517.2亿元，到2011年突破万亿，2013年中央财政安排用于“三农”支出高达13799亿元，是2006年中央财政“三农”支出额的近四倍。2006-2013年间，中央财政对“三农”投入的资金额累计高达6.63万亿元；除2013年外，中央财政对“三农”投入额的年增长率都在18%以上，处于高速增长阶段，其中2008年同比增长速度高达37.9%（图1）。2006-步优化

按照现行财政支农的大口径来分，中央财政对“三农”的支出主要由支持农村生产支出、农村社会事业发展支出、对农民种粮、农资综合、良种和农机购置四项补贴支出以及农产品储备费用和利息支出构成。从中央财政支持“三农”的投入结构来看，尽管中央财政支持农业生产性支出资金额在逐年增加，但是占财政支农投入比重保持相对稳定；同时，中央财政对农村社会事业发展支出力度迅速加大，由2007年的1415.8亿元，增至2013年的6051.12亿元，在中央财政对“三农”支出中所占的份额逐年增加，2013年所占份额为43.9%；粮食、农资、良种、农机具四项2013年间，中央财政对“三农”投入额的年均增长速度更是高达21.6%。

（二）中央财政支农结构得到进一补贴支出虽然每年支出的绝对数在不断地增长，但是在中央财政对“三农”支出中所占的份额呈先升后降趋势；而农产品储备费用和利息的支出绝对量保持稳定，在中央财政对“三农”支出中所占的份额一直呈下降趋势。

二、财政支持“三农”存在的问题

（一）财政支农投入总量仍满足不了“三农”发展需求

虽然中央财政对“三农”投入高速递增，但是投入总量仍然不足。主要表现在以下几个方面：首先，中央财政支出中用于“三农”的资金比例较低。2006-2012年间中央财政对“三农”支出占中央财政总支出的比重虽然总体上在稳步上升，但是一直不足20%。其次，中央财政“三农”投入口径扩宽，其中包含了大型水利工程支出、南水北调支出等与农村发展密切度不高的项目支出，也夸大了财政支农支出的规模。最后，中央财政对“三农”支出后劲不足。从中央财政支农资金增速来看，中央财政对“三农”支出的增长速度自2008年来呈下降趋势，且在某些年份低于财政支出的增长速度，这也说明中央财政支持农业农村发展的后劲正在减弱。

（二）地方财政配套资金存在不到位现象

中央财政对地方涉农项目进行专项转移支付的时候往往需要地方财政进行相应的资金配套，实际上地方财政对中央财政的专项资金常常存在配套资金不到位的情况。审计署2008年对河南等10省市支农资金进行审计时发现，地方财政共有65.97亿元的配套支农资金未到位。2009年又对103个县的农村饮水安全工作进行审计发现，83个县不同程度存在地方配套资金不到位的情况，占所调查县个数的85.6%。而这83个县理应配套资金共为9.79亿元，但实际资金到位率仅为56%。2010年底则对辽宁等9省区的大型灌区续建配套与节水改造等四项专项资金进行审计发现，地方少配套资金11.75亿元，占应配套资金的32.4%。

（三）财政支农投入过于分散，使用效率不高

我国参与支持“三农”事业发展的部门众多，存在“多龙支农”的局面。这样也造成支农资金管理部门过多，往往出现支农资金“资出多门”的现象，且各部门之间条块分割严重，难以形成整体的合力，降低了支农资金的使用效率。财政对农林水事务支出分为农业支出、林业支出、水利支出、南水北调支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村综合改革支出等。除此之外，财政还有对农村医疗卫生、教育、社会保障、文化体育事业等支出。这些支出中有部分支出项目内容相同，但由于隶属于不同部门管理，相互之间难以形成有效的协调，使得不同渠道资金在分配、建设项目、监督管理等方面存在交叉重复的现象。这不仅导致一些涉农项目的重复建设问题，而且由于多个部门分摊财政资金，使得各部门所分摊的资金都无力单独满足承担项目建设的资金需求，而只能“撒胡椒面”，降低了资金的使用效率，也很容易造成财政资金出现“缺位”和“越位”的现象。

（四）财政支农资金在使用上缺乏有效的监督管理机制

财政支农资金受“资出多门”、项目繁多、且资金使用范围广等因素的影响，造成财政支农资金监督乏力，不能做到实时监督，监管不到位。资金配套不到位、专项资金被挪用和被挤占等现象时有发生，大部分只能是在事后发现整改，使得财政支农资金难以发挥出应有的效益，导致资金使用效率偏低。例如，审计署曾对10省区市支农资金使用审计发现，存在违规使用资金26.93亿元（其中买车建房5837.4亿元）、不规范管理资金45.75亿元以及资金配套不到位65.97亿元，合计占10省区市支农资金总额的3.6%。2010年底对388个农业基础设施建设项目进行审计发现有2.09亿元的资金被用于出借、弥补办公经费不足等其他用途，未做到专款专用，这些资金占388个农业基础设施建设项目投资总额的3.43%。另外财政对支农资金缺少有效的绩效考评机制。财政支农资金在投入之后缺少量化考核，起不到硬性约束和为投资决策提供指导的作用。

三、财政支持“三农”发展的对策建议

（一）发挥财政杠杆作用，撬动农村金融投入

支持“三农”的发展是一项系统工程，需要长期持续的资金投入。若是只依靠政府财政投入，远远满足不了农业农村发展的需求，这就需要从“开源”的角度来发挥财政“四两拨千斤”的作用，来引导农村金融资金投入到“三农”事业中去，拓宽“三农”投入资金渠道。目前，农村金融主要面临着高风险和高成本的难题，导致农村金融对“三农”的信贷支持力度远远满足不了“三农”所需。因此，需要通过税收优惠政策和财政支出政策来弥补市场机制的不足，调动农村金融机构的积极性，引导其加大对“三农”事业的信贷投入力度。具体而言，一方面，可以通过对涉农等金融机构进行营业税的减免、税前扣除涉农贷款损失准备金等税收优惠政策以及财政奖补、贷款贴息和贷款担保等财政支出政策来支持涉农金融机构的发展以及引导涉农信贷资金的投放，另一方面，与金融改革、土地确权、林权制度改革等其他改革相结合，通过创新涉农信贷产品、信贷抵押担保物等形式来为农业农村建设发展引入资金支持。

（二）整合和统筹使用支农资金，提高资金使用效率

财政支农资金不仅要从“开源”的角度来健全“三农”投入增长机制，还要从“节流”的角度来整合和统筹现有支农资金，从财政预算编制环节着手清理和归并支农资金，提高资金使用效率。整合财政支农资金要从横向和纵向两个维度入手。从横向维度来看，既要对财政部门内部的支农资金进行协调，做到统一规划、统筹安排。根据不同地域、不同行业以及不同部门的现实情况和各自特点，合理安排财政支农资金的支出重点范围。又要对各个涉农部门之间的支农资金进行有效地协调和整合。积极与各涉农部门进行协商沟通，按照支农资金的性质和用途推动涉农部门之间的支农资金整合。根据事权划分原则，对涉农部门的预算进行规范管理，合理确定支出重点。逐步理顺各涉农部门的支出项目，对性质相似、用途类似的部门预算和支农专项资金进行归并整合，对支农资金统筹分配使用。从纵向维度来看，应当对中央、省、县三级支农资金进行有效地整合。一方面，积极统筹安排省级以下财政支农资金的整合，深化省级财政支农资金改革。由于大部分农村建设项目最终要由县级政府进行落实，因此应重点对县级支农资金进行有效整合。同时省级财政部门应当对县级支农资金进行指导监督。另一方面，逐步将农村建设中的一些项目审批权限下放给县，比如直接用于农业生产项目以及小型支农项目。充分利用县级政府对当地情况熟悉的优势，因地制宜地推进“三农”项目的建设。利用县级支农资金整合形成的合力优势，集中财力办大事，提高资金的使用效率。

（三）完善财政支农资金使用的监督考核机制

对财政支农资金使用效率进行监督考核既有利于规范财政支农资金，提高财政支农资金使用效率，也有利于为未来财政支农政策的制定提供决策参考。一是要加强财政对支农资金的监管力度，强化对支农资金的统一划拨、统筹管理，严格规定资金的使用范围，建立严厉的财政支农资金责任追究制，对资金使用中挪用、挤占、贪污等行为进行严厉的处罚，并且建立起县、乡镇、行政村三级监督管理网络，重点发挥乡镇财政监督管理作用。二是要建立财政支农资金使用的绩效考评制度，对财政资金投入的收益和使用效果进行评估考核。追踪问效的事后考评制度有助于优化财政投资决策，增强财政投资的科学性和安全性。因此，应当从经济效益、社会效益以及政治效益等各个方面综合评判，设立考核指标体系，对财政支农资金的使用效益进行事后综合考评，使之成为财政支持“三农”事业发展的参考依据，优化财政资金的支农方向，提高财政支农资金的使用效率。

责任编辑 雷艳