中期预算是自上世纪80年代以来的重要预算管理改革，多数发达市场经济国家以及部分发展中国家已经进行过相关改革，其核心理念对指导政府科学理财意义重大。按照中央新一轮改革部署，财政部门要“实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系”，建立中期财政规划管理制度已经成为财政部门建立现代财政制度的应有之义。

中期预算改革的国际经验借鉴

据世行统计，截至2008年底，超过2/3的国家建立了中期支出框架。不同国家选择中期支出框架的原因不同，中低收入国家是希望以此确保减贫战略实施所需的跨年度资源并将其整合在预算改革中，高收入国家则主要是支持预算目标实现，改进支出优先顺序，促进改善政府绩效。中期支出框架要求决策者审视不同部门、项目的预算安排，以此来考察政府支出是否可以在中期内最好地服务于国家发展战略目标。国际经验表明，中期支出框架克服了年度预算的诸多不足，减少了预算的盲目性和波动性，带来好的财政绩效。在中期支出框架基础上，进一步发展出中期预算框架。除了具备中期支出框架的特点外，中期预算框架还包括自下而上的支出需求汇总，并将这些与可得资源进行匹配，将项目预算和中期支出框架进行有机结合。在中期预算框架的基础上又发展出中期绩效框架，强调绩效的测量与评估。国际经验还表明，建立具有严格约束力的中期预算框架并非易事，它更多地体现为一种指导性方针。有的国家由财政部门单一来承担，有的由财政与其他宏观部门合作承担，同时吸引社会力量参与讨论。此外，多数国家都有相关的立法保障。

我国中期财政规划管理制度的核心要素

借鉴国际经验，我国未来的中期财政规划管理改革将会经历中期支出框架、中期预算框架、中期绩效框架这三个不同发展阶段。回顾历史，我国曾在中期支出规划上也进行了类似的改革，“六五”时期以来，财政部一直配合“国民经济和社会发展五年规划（计划）纲要”编制实施“财政发展五年计划”，曾先后编制了《1998—2002年国家财政发展计划》、《2003—2005年国家财政滚动发展计划》、《2004—2007年国家财政滚动发展计划》等三年期滚动计划，并组织各省级政府试编地方财政发展三年滚动计划，2007年财政部门开始建立的预算稳定调节基金具有一定的中期预算考虑。但是这些规划离严格意义上的中期财政规划目标仍有相当大的距离。一些省市如河北省本级和焦作市本级进行了类似的中期预算改革探索，积累了一些宝贵经验。然而，和一些先进的国家相比，尚缺乏完整的中期财政规划管理制度，导致财政支出和宏观战略匹配不够、财经纪律松弛、部门预算调整频繁、财政顺周期、预算和发展规划相脱离、预算执行进度不平衡、预算绩效评价不科学等，财政部门无法充分发挥对经济社会发展的推动作用，不仅和十八届三中全会提出的财政改革目标有距离，也不利于政府施政目标的实现。

借鉴国外的改革实践并结合我国的试点经验，我国的中期财政规划管理制度核心要素体现为“一个目标、两大原则、四大保障”。

一个目标：保持财政的可持续性。可持续性不能仅仅从某一两个指标来判断，需要进行政治、经济、社会、管理等多维视角的成本收益分析，可持续性需要政府部门用更为长远的眼光来规划预算资源配置，毕竟这种资源是稀缺资源，是纳税人的利益所在，政府要避免内在的短视行为造成的资源错配与浪费，要采取措施实现预算资源配置的动态优化。财政可持续性意味着政府要更加注重短期与中长期的财政政策协调以及财政收支的协调等等。

两大原则：绩效与公平。绩效原则要求预算资金使用充分体现“以结果为导向”，即要在严格的财经纪律下实现资金运行的合规和高效，体现出资金分配的效率以及提供公共服务的效率，让广大民众满意。公平原则要求预算资金配置在保证效率的前提下，向弱势群体倾斜，这种倾斜不是无原则的倾斜，而是帮助他们克服自身无法克服的外部性条件制约。横向公平要求平衡部门利益，保证支出责任和事权匹配，减少部门支出的波动性；除了保证横向公平外，还要考虑代际间的纵向公平，中期规划会统筹考虑时空布局和跨期配置问题，实现真正的公平。

四大保障：法律、组织、技术、数据。法律保障就是要从制度上实现中期财政规划对年度预算、部门预算的约束力，规范政府施政行为，《预算法》修改要充分考虑这一点，赋予中期财政规划应有的法律地位。组织保障是要建立相应的机构，如财政政策委员会，吸引实务部门领导和专业研究者加入，同时建立执行机构，机构职能主要包括宏观经济预测分析和预算编制，有专门的机构来全职进行管理就可以让中期财政规划真正落地，这样的机构需要配备宏观经济、公共财政、预算管理、财经法律等相关人员。技术保障是指中期规划中的各种分析技术手段，例如对宏观经济的预测，对财政收支的预测，对各类财税政策变化的效果评估、成本收益分析、敏感性分析，这需要储备足够的现代经济模型分析技术，要充分利用现代信息技术的便利条件。数据保障是指要对宏观经济、财政收支及各类政策进行分析判断就必须有相应的数据库，要逐步建立财政大数据，囊括经济、社会、财税、金融等多个原始数据，包括结构化和非结构化数据，其中的核心数据是政府行政记录，除了细化已有的政府收支分类数据外，还要加快推进政府财务报告制度来提供相关的各级政府部门财务数据；网络经济时代到来让财政有了更多可以利用的工具，未来可以尝试建立“财政云”，运用云计算和数据挖掘提升财政预算管理能力。

建立中期财政规划的难点

建立中期财政规划并非易事，需要在相当长的一段时期内不断实践、逐步完善并提升，在实际推行中还将会出现一些需要认真应对的问题，对这些难点要有充分心理准备，具体归纳起来有下面六个方面：

一是中期财政规划和国民经济与社会发展五年规划的匹配问题。“凡事预则立，不预则废”，中期规划可以减少政府施政的盲目性。国民经济与社会发展的五年规划就是一个中期规划，它反映了本级政府在未来五年内所面临的宏观形势、施政目标、工作任务等，涵盖了宏观、中观层面，中期财政规划管理制度应该与此形成呼应，依据政府战略要点、施政方针形成与之匹配的包括政府资产管理、政府资本运营、政府债务融资、政府收支预算在内的综合财政管理制度。五年规划一般都有预期性指标和约束性指标，中期财政规划不妨也对应建立一套预期性指标和约束性指标，以便对规划的效果进行合理评估。

二是年度平衡和跨期平衡的衔接问题。中期财政规划框架下的中期预算要求的是跨期财政收支平衡，是一种动态的平衡视角，它有助于纠正年度平衡的软约束局面，毕竟许多项目都是跨周期进行的，而且经济周期因素对财政收支平衡影响显著，必须要充分考虑这些周期性问题，摒弃以往对年度赤字的过度控制，让项目预算可以进行跨期甚至跨项目间的调整以保持跨期动态平衡。此外，中期预算从一种周期性的视角安排预算，可以充分发挥财政政策工具的反周期调控作用，从容进行预算、税收、赤字等政策工具的搭配组合。

三是部门中期预算要建立在全口径预算基础之上。全口径预算就是在公共预算之外，还要考虑政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，未来还要建立债务预算、税式支出预算，只有将这些政府收支都纳入预算考察之内，才有可能对部门的中期发展规划作出科学分析和判断，制定的部门中期预算才能更加有效。

四是实现中期预算对年度预算的约束性。1994年分税制改革塑造了财政收入增长的新机制，1998年以后的公共财政改革从管理上提升了财政运行效率，使得财政收入规模不断增长，超收在近年来成为一种常态，但如果以中期的视角看，这些都是暂时的，因为未来相当一段时期内我国的经济增速和财政增速放缓已经成为新常态，这就更加需要建立中期预算框架，在此框架内拟定年度预算。如果缺乏中期预算框架，年度预算就会陷入被动。例如，决算与预算差距较大，表明预算调整较多，预算编制不准，财经纪律不够严肃；年度预算执行进度失衡，使得本年内的预算安排难以按照规划来保证战略重点和优先支出领域，扭曲资源配置，这就导致中期财政预算成为摆设。因此，年度预算安排应该在中期预算框架下进行，这样可以保证国家战略重点领域的各项政策落地，这实际上对中期预算的编制提出更高要求。

五是中期预算离不开各部门的协同配合。一般而言，在本级政府战略定位和政策重点确定下，各个部门都制定了对应的中期规划，这些不同的规划需要协调一致以实现本级政府目标。财政与宏观综合管理部门通过一定的宏观经济和财政收支预测会给出部门预算约束，在此前提下，部门自身需要加强预测分析能力，对部门预算进行合理的动态平衡，提高预算编制尤其项目预算编制的质量。现实中一些部门项目库建设基础薄弱导致预算编制能力滞后，还有一些部门常常以外部环境不确定性强为理由拖延预算改革，这就需要财政部门加强对部门预算编制的指导，充分考虑部门的实际情况和合理利益诉求，由财政部门率先编制中期预算编制指南来给部门进行辅导，给出具体文件清单和操作流程，让部门可以更好地进行中期预算编制。

六是更加突出“以结果为导向”的绩效理念。目前各地正在推进预算绩效管理，这项预算改革应该是未来中期财政绩效框架的基础工作，预算绩效管理改革在政府部门树立起“以结果为导向”的绩效理念，实际上要求政府履行行政责任，为公众负责。预算绩效管理的核心是绩效评价，绩效评价的基础是绩效目标和绩效指标设计。结合中期财政规划管理，未来的部门预算绩效目标和指标都将会分为年度和中期两个层面，对项目的考核要更加注重中期政策效果，对中期政策效果的评价可以反馈到下一个中期财政规划编制中。如果本轮中期规划不达标，尤其是约束性指标不达标，未能实现绩效目标，那么就要重新考虑其预算资源配置问题。

随着中期财政规划管理制度的建立和不断完善，我国现代财政制度将更加完备。中期财政规划管理改革从技术改革入手推动政府管理改革，让政府部门都能放宽视野向前看，让财政管理更具前瞻性和科学性，从而可以更好地落实政府的各项重大战略部署，让政府可以更加从容应对各种挑战。

责任编辑 韩璐