推广政府购买服务是党的十八届三中全会确定的加快转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的重要举措，是提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径，是加快服务业发展、扩大有效需求、促进就业的迫切需要，更是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。大力推广政府购买服务工作是财政部门的重点改革任务，财政部党组高度重视，要求扎实有效地开展工作，2014年在全国面上推开。

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。随着人民群众对公共服务的需求日益增长，不少领域暴露出服务质量不高、均等化程度不足、制度建设相对滞后等问题，迫切需要创新公共服务供给模式。

政府购买服务，正是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分服务事项按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。全面推广政府购买服务，可以更好地满足公共服务多样化、个性化、专业化需求，可以有效发挥财政资金杠杆作用，吸引更多的社会力量参与提供公共服务，成为加快转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的一项重要举措。

以中央政策为引导，加快推进改革步伐

党中央、国务院高度重视政府购买服务工作。党的十八大强调，要改进政府提供公共服务方式，新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，也就是国办96号文件，明确了改革工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求；党的十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。要认真学习贯彻中央决策部署，做好政府购买服务推广工作，必须从全局和财政角度认识其重要性和紧迫性：

从全局角度看，推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求，是提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径，是当前扩大服务业开放、加快服务业发展、引导有效需求、促进就业的重要改革推力和抓手。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域，有利于改变政府大包大揽的传统做法，促进政府自身运作方式的改革，减轻政府压力，提高政府管理和服务社会效率；有利于形成公共服务提供主体多元化格局，有效发挥社会力量在提供公共服务、改善社会治理方面的作用，激发整个社会的活力和创造力；有利于打破行政垄断等体制性障碍，推动市场化改革，能有力促进我国服务业开放，有效增加服务供给，不断提升服务业发展层次和水平。同时，政府购买服务还能催生大量社会组织等市场主体，吸纳更多社会就业。

从财政角度看，推广政府购买服务是深化财税体制改革、建立现代财政制度的应有之义。首先，政府购买服务强调“费随事转”、“办事养人”，是体现结果导向的公共管理和财政支出理念，可以降低公共服务成本、提高财政资金使用效益，改变传统的“养人办事”财政拨款支出方式。其次，通过政府购买服务，从项目申报、项目审定、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管到绩效评估等整个工作流程，都需要做到公开、公平、公正，符合预算公开和政务公开的改革方向，有利于提高财政透明度。第三，通过政府购买服务，一些公共服务由社会提供，在市场实现，可以更好地处理公平与效率的关系，使资源配置在这一领域实现效益最大化和效率最优化，让财政资金使用效益提高，公共服务质量优化，还可以相应加强政府对提供服务过程、结果和资金使用效果的全方位监管，可以防止财政资金“重分轻管”、“一拨了之”，有利于建立现代财政监管模式，提升现代财政管理水平，提高社会公众对政府的满意度，改善干群关系。

以民生项目为优先，合理界定购买范围

哪些可以买、哪些不能买，是顺利开展政府购买服务工作的前提和基础，也是政府购买服务实践的难点所在。近些年来，广东、上海等省份以及杭州、成都、无锡等30多个地级市积极探索政府向社会组织等社会力量购买服务，主要集中在市政、养老、社会救助、社区服务等与民生紧密相关的领域和项目。国办96号文件对购买内容作了概括性描述，将购买的内容定性明确为“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”，就基本公共服务领域、非基本公共服务领域和禁止性领域等购买问题提出了原则性要求，要求指导性目录必须进行动态调整。

之所以这样规定，一方面是由于我国仍处于市场经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，政府提供服务的内容和社会力量的承接能力也在不断调整变化之中，无法准确列举出购买服务的所有项目；另一方面是由于我国区域间发展很不平衡，各地需求及社会力量的服务能力都不尽相同，明确全国统一的购买服务项目范围，容易束缚地方手脚，购买范围不宜具体列举。作原则性的规定既有利于各地根据实际情况，合理划分服务类别、制定购买目录，又能为将来购买范围的动态调整留有余地。另外，明确购买服务的禁止性要求，主要是为了防止出现向社会力量购买有些明显不属于政府职能范围，或明显只能由政府直接提供的服务项目。

一般来说，对公共服务的内容划分主要有三种，一是支撑经济社会正常运转、全民受益、且无法分割的公共性服务，如宏观调控、市场监管、环境保护等，基本上难以向市场购买；二是增加公众福利、受益对象特定的公益类服务，如教育、科技、文化、卫生等，可以向市场购买；三是具备支撑经济社会正常运转、民众受益且无法分割特点，又无需通过制定法规实施生产，受益范围具有辖区特点，且未必一定由行政管理部门承担，如基础理论研究和社会管理服务等，也可以向市场购买。需要强调的是，公共服务的范围和内涵是随形势的发展变化而不断演变的，目前国际上并没有一个标准的公共服务概念，也没有统一的范围界定，仍需在实践中不断调整。因此，在推广政府购买服务工作时，首先，在准确把握公众需求的基础上，全面梳理并主动提出购买服务的内容和事项，明确购买的服务种类、性质和内容。购买服务目录应是指导性而非强制性，应倾听群众呼声，反映群众意愿，根据经济社会和政府职能的发展变化及时进行动态调整。其次，在公共服务需求日趋多样化的形势下，应突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到人民群众最需要的地方。第三，要用渐进改革的思路，按照“先易后难、积极稳妥”的原则，先将一些便于操作、条件较成熟的服务项目纳入购买目录，然后逐步增加购买内容。

以科学灵活为原则，明确购买主体与承接主体

推广政府购买服务需要解决好“谁来买”和“向谁买”的问题，即明确购买主体和承接主体。国办96号文件将购买主体界定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。同时提出，“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。这样规定主要基于以下考虑：环境保护督查监管机构、海洋维权巡航执法机构等具有行政管理职能的事业单位，其改革方向是转为行政机关，将其纳入购买主体，有利于政府购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接。妇联、工会、团委等群团组织一直纳入行政编制并按照公务员法管理，经费也由国家财政负担，虽然概念上不属于行政机关，但其工作职责和提供的服务也可以采取购买服务的方式。公立医院、公立学校等从事公益服务的事业单位是政府设立的提供特定公共服务的主体，不宜再作为政府购买服务的主体。当然，这些事业单位在提供公共服务过程中，如果需要借助社会力量，可以允许其借鉴购买服务的方式和机制运作，但必须在现有财政资金安排内，并严格遵守相关政策和程序。要防止这些单位一边拿着财政资金，一边通过购买服务做“甩手掌柜”。

政府购买服务承接主体的范围有一个逐步扩大的过程。2012年提出的是建立健全政府向“社会组织”购买服务制度；2013年7月，承接主体由“社会组织”扩大到“社会力量”，依法成立的企业、机构也纳入进来；党的十八届三中全会《决定》提出，推进“有条件的事业单位”转为企业或社会组织，加大政府购买服务力度。可以说，承接主体范围的决策过程也是思想认识逐步深化、改革力度逐步加大的过程。首先，社会组织依旧是政府购买服务的重要承接主体。在推进政府购买服务过程中，要坚持政府购买和培育扶持并重，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作，引导社会组织健康有序发展。要统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，大力支持社会组织开展社会服务活动。其次，经国务院批准免于登记的社会组织多数是参照公务员法管理的事业单位，一般是一个机构、两块牌子，其参与政府购买服务时会出现同一个单位既是购买主体、又是承接主体的问题，对此，要从职责分工、人员编制、经费渠道以及具体服务项目上严格区分和把关，防止“两头占”。第三，鼓励事业单位参与提供公共服务。当前，运用政府购买服务的理念，结合机构编制和财政支持方式变化，可以倒逼事业单位加快改革。

以监管创新为目标，完善购买程序和监督机制

完善购买程序，即解决好“怎么买”的问题。在资金来源方面，应坚持政府购买服务资金从购买主体部门预算安排中解决的原则，根据批准的部门预算，由各部门安排购买服务计划，并报财政部门后实施。同时，妥善解决预算管理与政府购买服务工作相关的问题，增强可操作性。在购买方式方面，由于目前我国政府采购侧重于物品采购管理，未完全涵盖公共服务范畴，所以各地可按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则，在财政部刚刚颁布的《政府采购非招标方式管理办法》、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）的基础上，研究确定政府购买公共服务的具体办法。对公共服务项目中符合政府采购竞争性条件的，宜统一纳入采购程序，并适当延长项目执行期限，简化采购审批程序，改革并实行更为灵活的专家使用和评审制度；对不符合竞争性条件的，允许采取委托、特许经营、战略合作等合同方式进行采购，确保服务购买环节的顺畅高效。

完善监督机制，即解决好“买的值”的问题。政府购买服务涉及国家治理方式、社会管理模式和财政资金使用方式的变革，可以说，是对我国传统管理模式的一场深度调整和革命，既是机遇、也是挑战。在积极推进的同时，迫切需要落实中央关于改进作风、反腐倡廉的要求，加强监督和管理，确保使人民群众享受到更加优质高效的服务，确保财政资金和财务人员“两个安全”。在信息公开方面，要抓紧建立健全购买服务信息平台，无论购买什么，采取什么方式购买，都要尽可能通过政府门户网站、政府采购网站等信息平台，及时向社会公开政府购买服务相关信息，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。严禁转包行为和暗箱操作。在资金管理方面，要按照建立健全预算绩效管理机制的要求，大力推进购买服务预算绩效评价工作，将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算资金管理全过程，强化部门支出责任，加强成本效益分析，控制公共成本，节约社会资源，注重结果应用，不断提高财政资金使用效益。在评价监督方面，要探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量等进行考核评价。要加强财政监督，确保政府购买服务各主体严格遵守相关财政财务管理规定，确保资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留资金。