今年是全面深化改革的开局之年，财政支农工作面临着全新的形势，肩负着重要的职责。以改革创新、求真务实的精神，科学把握财政支农工作面临的新形势、新情况、新问题，研究明确新时期财政支农改革创新的指导思想、目标任务和工作重点，部署当前和今后一个时期的工作，具有十分重要的意义。

一、“十二五”以来财政支农工作成绩显著

三年来，各级财政和农口财务部门紧紧围绕保障国家粮食安全、促进现代农业发展和新农村建设，紧密结合发展实际和财政职能，着力推动政策创新、机制创新、投入创新、管理创新，实现了财政支农工作的新跨越，为农业稳定增产、农民持续增收、经济社会持续健康发展作出了重要贡献。

（一）政策创新与时俱进，工作广度不断拓宽

创新农业可持续发展政策。党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政的地位和重要性放到了前所未有的高度。楼继伟部长强调，要加快完善相关财税政策措施，推动转变农业发展方式。2013年，财政部会同水利部、农业部、林业局等部门，在深入研究和反复论证的基础上，系统地提出了支持农业可持续发展的一揽子政策建议：一是支持农业“休养生息”，转变农业发展方式；二是支持提高国内农业综合生产能力，保障国家粮食安全和农民增收；三是支持农业“走出去”，增强农产品国际供给能力。财政支持农业可持续发展战略思路的提出，是财政支农理念的重大转变，标志着财政支农工作进入了新的阶段，也将推动开启农业农村发展新的篇章。

创新粮食生产支持政策。围绕“造良田”，进一步完善小型农田水利建设和农业综合开发支持政策，启动实施东北四省区“节水增粮”行动，推动完成高标准农田建设总体规划编制，积极统筹整合资金，支持高标准农田建设。围绕“用良种”，进一步完善良种补贴政策，创新支持机制，推动现代种业、民族种业加快发展，提升我国种业核心竞争力。围绕“施良法”，落实完善基层农技推广体系改革示范补助政策，项目覆盖到所有农业县。启动农业防灾减灾稳产增产技术补助，支持冬小麦“一喷三防”等技术推广。大力支持推广旱作农业技术，增产效果明显。甘肃等省大力推广全膜双垄沟播技术，玉米亩均增产超过100公斤。这一系列政策“组合拳”，为确保“把饭碗牢牢端在自己手中”奠定了坚实基础。

创新农业生产经营主体支持政策。明确财政支农项目与农民合作组织对接的政策要求，充分赋予农民合作组织在支农项目实施中的主体地位，为农民合作组织发展增添了新动力。启动财政支持农民合作组织创新、农业生产全程社会化服务两项试点。积极探索支持种粮大户、家庭农场、产业化龙头企业等新型主体发展。改革完善农机购置补贴政策，以现代农业装备武装新型主体。江苏省省级支持农业产业发展专项资金，向新型主体开放申报，并予以优先支持。河南省开展贷款担保风险补偿试点，破解农民合作社融资难题。四川省推行民办公助方式，让农民成为支农项目的直接受益主体、自愿出资出劳主体和建设管理监督主体。这些政策举措，为加快构建新型农业生产经营体系提供了有力支撑。

创新农林生态建设保护扶持政策。建立草原生态保护补助奖励机制，13个省区（含新疆兵团、黑龙江农垦）38.3亿亩草原纳入实施范围，部分草原开始重现“风吹绿草遍地花”的景象。支持启动天然林资源保护二期工程，一度销声匿迹的野生东北虎重现林海。再次提高了集体和个人所有的国家级公益林生态效益补偿标准。出台林业补贴政策，将育苗、造林、抚育等各环节纳入补贴范围，积极支持林下经济发展，实现了“种树与种粮一样得补贴”。山西、辽宁、河南等省统筹使用资金，支持启动省级重点生态建设工程，积极构建绿色生态屏障。广东、江西、浙江等省加大森林生态效益补偿投入力度，地方补偿标准高于中央财政补偿标准。福建省完善下游对上游的生态补偿机制，变上游“无偿贡献”为下游“反哺”。各级财政支持农林生态建设保护的政策举措，努力让“绿水青山”变成了“金山银山”。

创新财政支持农村扶贫开发政策。中央财政研究确立了财政综合扶贫的全新理念，梳理形成了涵盖一般性转移支付和专项转移支付的扶贫政策框架，全面系统反映了财政扶贫政策和资金投入情况。积极改革完善财政扶贫资金管理机制，增强资金正向激励作用。支持启动了湖北省恩施市综合扶贫试点，探索中西部连片特困地区扶贫开发新机制。湖南、贵州、新疆等省区以考评结果为导向，探索建立扶贫资金竞争性分配机制，改变“干好干坏一个样”的分配方式。

（二）机制创新攻坚克难，内生活力有效激发

深入推动涉农资金整合统筹。经国务院批准，2013年启动了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点，将安排给黑龙江省的77项资金，按性质划归为农业生产发展、农村社会发展和扶贫开发3大类，按原渠道切块分配下达到省，黑龙江省遵循“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的原则，积极创新资金整合统筹模式，充分发挥资金使用效益，为“两大平原”现代农业改革创新试验提供了有力支撑。着力从预算编制环节开展整合。农业专项资金不断归并压减。中央农口部门预算项目支出的清理归并取得新进展。继续从预算执行环节推进整合统筹，巩固和发挥优势特色产业、“菜篮子”产品、小型农田水利重点县等多个平台的作用，推动相关资金的统筹安排。

扎实推进支农资金项目管理机制创新。中央财政将大多数专项资金项目审批权下放到省，调动了地方积极性，增强了地方自主统筹能力。各地也因地制宜完善支农项目管理模式。越来越多的省份将支农资金切块分配到市县，并采取有效措施，落实市县管理责任。内蒙古自治区在“定目标、定方向、定环节，定方式”的基础上，把具体项目审批权下放到基层。湖北省采取竞争立项电视直播、江苏省推行网上申报和评审、山东省采取专家打分和当场亮分等方式，把支农项目的立项权交给基层，把选择权交给专家，把监督权交给社会。

积极支持农口部门重点改革。探索完善新疆兵团预算管理体制，促进兵团增强履职能力。扩大农业水价综合改革示范，推进小型水利工程管理体制改革。支持实施土地承包经营权登记制度，为农村集体土地流转、抵押等政策的实施打好基础。支持启动国有林场改革试点，减轻林场改革发展的包袱。支持黑龙江两大国有林区开展停伐试点，推动重点国有林区经营管理体制改革，促进政企分开、企事分离。支持气象事业改革发展，促进发挥气象对现代农业发展、生态文明建设和应对气候变化的基础保障作用。各地推进农口行业重点领域改革也取得积极进展。重庆市试点设立农村土地交易所，引导农民自愿将宅基地复垦为耕地，置换出原有的建设用地指标，带动城市资金反哺农村。

以改革创新、求真务实的精神，科学把握财政支农工作面临的新形势、新情况、新问题，研究明确新时期财政支农改革创新的指导思想、目标任务和工作重点，部署当前和今后一个时期的工作，具有十分重要的意义。

（三）投入创新更加深入，保障能力日益增强

公共财政支农投入持续稳定增长。各级财政坚持把农业农村作为支出重点领域，优先给予保障。三年来，全国公共财政农林水事务支出年均增长17.6%，地方财政支农投入呈现快速增长势头，形成了中央和地方共同投入的良好局面。

支农投入渠道进一步拓宽。2011年，中央财政出台了“提取10%土地出让收益用于农田水利建设”政策，增加了农田水利投入规模。继续通过水利建设基金、南水北调工程建设基金、国家重大水利工程建设基金、彩票公益金等政府性基金，加大支农投入力度。内蒙古、安徽、湖南等省区率先落实新的地方水利建设基金筹集政策。福建省以中央彩票公益金为引导，整合省级产业发展资金，实行集中投入。

支农投入方式不断创新。中央财政相继设立了多项基金，通过市场化运作方式，引导激励金融和社会资本，合力支持农业及相关产业发展。江苏省搭建现代种业引导基金、农业产业化龙头企业担保基金、农民专业合作社共同基金等信用平台，带动金融和社会资本进入农业领域。四川省以担保为杠杆，撬动金融资本投向农业，发挥了财政资金引导作用。甘肃省财政厅与省农行联手打造“双联惠农贷款”，帮助贫困村农民解决贷款难、贷款贵的难题。

（四）管理创新扎实推进，监管水平稳步提升

同步推进制度建设与资金监管。坚持依靠制度管钱、管人、管事，着力构建科学合理、层次清晰、系统规范的制度体系。制度建设理念由“管好用好资金”向提高管理的前瞻性、针对性、操作性转变，更加契合基层现状和实际需要。切实加强执行监管，一方面借助投资评审中心、专员办等多方力量强化监管，另一方面注重充分发挥审计、新闻媒体、社会舆论的积极作用，形成了上下联动、内外结合的“立体式”监督检查体系。各地在创新和强化支农资金监管方面也下了不少功夫。安徽省2013年省级农口部门实现现金零提取，有效防范了财政资金风险。贵州省对中央和省级500多亿元涉农资金运行情况进行动态备案监督，提高了涉农资金的监管水平。

扎实推进预算管理改革工作。中央财政逐步扩大提前下达地方的资金范围和规模，提高地方预算编制的完整性。不断健全目标责任制、考核制、通报制等有效机制，切实加快预算执行进度。制定结转结余资金使用政策，积极盘活农业财政资金。不断完善财政扶贫、小型农田水利、现代农业生产发展、草原生态保护补助奖励等专项资金绩效评价机制，扩大农口部门绩效评价项目范围。扎实推进中央部门预决算和“三公”经费公开。中央农口部门预算管理屡次获奖，整体名列前茅。黑龙江省在编制专项资金预算时遵循“部门提、财政审、政府批”的程序，明确每个环节的权责范围。

二、改革创新推动财政支农工作再上新台阶

推进财政支农改革创新，既是推进农业改革创新的重要举措，也是财政改革发展的重要内容。推进财政支农改革创新，对于解决农业农村发展面临的突出问题，改善国家农村治理，提升财政支农工作效率，具有十分重要的意义。

（一）财政支农改革创新的总体思路

当前和今后一个时期，财政支农改革创新的总体思路是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届二中、三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立可持续发展理念，坚持底线思维，全面统筹谋划，突出改革重点，打破发展瓶颈，激发内生动力，努力构建更加科学规范、富有活力、持续发展的支农政策体系，促进加快农业现代化和城乡发展一体化进程。

可持续发展的核心是正确处理人与自然、人与社会、当期与未来的关系。农业可持续发展并不是一个新提法，古今中外都有论述和实践。当前把它提到一个突出位置，既是时代要求，也是必然选择。这一理念有着鲜明的时代内涵：它既要求能够满足粮食安全的需要，保证农业产出的数量和质量，又要求合理开发利用农业资源，不超越资源环境的承载力；既强调保持农业生产的竞争力，又强调充分发挥各类农业经营主体的活力；既是对农业生产本身的要求，也是对农业支持保护体系的要求。它涵盖了农业生产、生态建设、经营体系、装备技术、管理方式、扶持政策等各个方面。在新时期，推进农业可持续发展，要有全局意识、长远眼光和国际视野，要切实把握好三个关系，牢牢守住四条底线，努力实现四个转变。

切实把握好三个关系。一要把握好政策顶层设计与实践探索的关系。既要从全局高度系统谋划政策框架和改革路径，又要注重发挥农民和基层的首创精神，鼓励大胆实践，先行先试，“摸着石头过河”，探索行之有效的经验。二要把握好改革总体目标与具体政策措施的关系。既要做好中长期改革规划，又要注重循序渐进，针对阶段任务和突出问题细化政策措施，积极稳妥推进改革，不能片面地追求短期、局部利益而牺牲中长期、整体利益。三要把握好政策统一性与政策差异性的关系。既要坚持政策设计的公平、统一，避免出现“政策洼地”，又要注重量体裁衣，提高政策的精准度和指向性。

牢牢守住“四条底线”。一是粮食安全底线，这是经济社会发展的底线，既要在数量上保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”，又要在质量上确保人民群众“舌尖上的安全”。二是生态安全底线，这是人类文明和可持续发展的底线，要切实保护好赖以生存的森林、草原、湿地、湖泊等资源，实现经济与环境、人类与自然和谐发展。三是社会安全底线，这是公平正义和社会道德的底线，要不断加大对贫困地区和农业农村发展的扶持力度，努力促进农民持续增收、农业增产增效，提升农村治理水平，促进城乡发展一体化。四是资金安全底线，这是财政支农工作的底线，要不断健全财政支农资金管理制度，强化资金监管，保障资金使用管理安全、高效。

努力实现四个转变。一是转变农业发展方式，从粗放型传统农业向资源节约型、生态友好型农业转变，促进资源的永续利用和生态的良性循环。二是转变农业经营方式，从一家一户分散经营向立体式、复合型现代农业经营体系转变，促进家庭经营与多种经营主体共同发展，提高农业生产组织水平和经营竞争力。三是转变农业发展视野，从基本依靠国内生产和国内市场向积极稳妥利用国内、国际“两种资源、两个市场”转变，保障农业可持续发展战略顺利实施。四是转变财政支农方式，从自上而下、政府主导推动向上下联动、充分发挥市场机制作用转变，提升财政支农政策效果。

（二）抓住重点，扎实推进财政支农改革创新

创新政策手段，实现农业可持续发展。贯彻可持续发展战略思路，当务之急是从转变农业发展方式入手，着重抓好两个方面八项试点，推动建立一系列切实、可行、管用的机制。一是有序推进耕地、河湖“休养生息”。今年开始，中央财政将实施一揽子的政策措施。一方面，支持开展耕地修复保护试点。率先在湖南省开展试点，采取改良土壤、调整种植结构等措施进行修复治理，促进实现耕地的合理开发和永续利用。在河北省开展地下水超采综合治理试点，通过调整种植模式，加强水利建设，创新体制机制，严格控制超采，逐步实现地下水开采动态平衡。支持启动新一轮退耕还林还草，将25度以上陡坡耕地和严重沙化耕地逐步退下来。进一步加大湿地保护与恢复的支持力度，选择若干湖泊和市县，开展湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。另一方面，支持生态友好型农业发展。实施保护性耕作支持政策，启动深松整地试点和玉米、水稻秸秆还田试点；完善科学施肥扶持政策，开展施用配方肥有机肥试点；选择部分不同养殖品种的畜牧业大县，开展畜禽粪污等农业农村废弃物综合利用试点；支持推广旱作农业技术，使用高标准农膜和促进残膜回收。二是支持保障国家粮食安全。一方面，继续支持增强国内粮食和农业综合生产能力。支持提高种粮效益，调动农民种粮和地方政府抓粮“两个积极性”。保持农业补贴政策的稳定性、连续性，着力提高补贴的精准性、指向性。完善转移支付制度，健全主产区利益补偿机制。完善农产品价格和市场调控机制。加强农田水利建设，大力推进高标准农田建设。加快现代种业发展和创新，促进培育推广一批高产优质新品种。支持农业科技成果转化和技术推广服务，增强农业科技支撑能力。支持农产品质量安全追溯体系建设，保障农产品质量安全。另一方面，支持加快农业“走出去”步伐。

推进财政支农改革创新，对于解决农业农村发展面临的突出问题，改善国家农村治理，提升财政支农工作效率，具有十分重要的意义。

创新支持方式，促进构建新型农业经营体系。目前，我国农业转移人口已经超过2亿人，到2020年，预计还将有1亿多人转移出来。与此同时，到2013年底，耕地流转面积已占家庭承包耕地合同面积的26%。全国登记注册的农民合作社已达98.2万家，实际入社农户7400多万户，占农户总数的28.5%。农村土地、劳动力等生产要素结构的深刻变化，迫切要求支农政策的改革创新。对此，中央领导高度重视，多次强调创新农业经营体系问题，要求加快构建新型农业经营体系，鼓励农村发展合作经济。构建新型农业经营体系，为财政支农工作提出了新的命题，开辟了一个有所作为的新领域。一是落实完善项目对接政策。将符合条件的支农项目，交给农民合作组织等新型农业经营主体实施或运行管理，有利于调动新型主体的积极性，提升其自我发展的能力，也有利于实现政策供需对接，提高支农资金效益，推动新型主体向更加规范、更具活力的方向发展。推动项目对接，要在健全机制、规范运作上下功夫，各地要进一步落实对接项目，明确对接要求，公开对接政策；在资产管护、引导信贷支持等方面积极探索，启动实施农田水利运行管护机制改革试点，并以此为契机，健全项目资产移交和管护机制。二是创新扶持机制。通过财政支农政策创新，推动新型主体发展创新。进一步加大扶持力度，适当扩大财政支持农民合作社发展创新、农业生产全程社会化服务两项试点实施范围，完善家庭农场、龙头企业、合作组织扶持政策，推动适度规模经营，使农民与新型主体的利益联结更加紧密，农民增收效果更加持续。各地要大胆探索，只要是农民愿意干、群众能够受益、对提高农业综合生产能力有帮助的，都应该积极支持。

创新农林生态保护建设机制，改善生态环境质量。建设生态文明，不仅关乎农业农村发展，而且关乎中华民族的未来。我们要创新财政支持政策，统筹推进森林、草原、湖泊、河流等农林生态保护建设，促进建立生态文明制度体系，实现经济社会可持续发展。一是改革创新林业生态建设支持机制。要创新天然林资源保护建设机制，以支持全面停止黑龙江重点国有林区天然林商业性采伐为突破口，稳步推进重点国有林区经营管理体制改革；按照“普惠制”原则，探索扩大林业补贴覆盖面，促进增加森林面积，提高森林覆盖率；创新森林生态效益补偿机制，完善林业国家级自然保护区政策，支持提高森林质量，保护生物多样性；创新沙化土地封禁保护机制，总结试点经验，促进改善西部地区生态环境。二是改革创新农业生态保护支持机制。要大力推进南方草地利用，这是发展节粮型畜牧业的重要途径，通过支持开发优质牧草，发展草食畜牧业，进一步优化畜牧业产业结构，缓解“人畜争粮”的矛盾。大力支持草原生态保护，发展舍饲饲养，实现“草原减畜、牧区增肉、牧民增收”目标，促进草原畜牧业转型升级。三是创新水利改革发展支持机制。要充分发挥市场机制作用，深入研究和创新保障国家水安全的财政支持机制。坚持节约优先方针，运用价格杠杆，改革农业用水制度，促进农业节约用水，提高水资源使用效率。改革完善水利投融资体制，探索运用积极有效的措施，推动、鼓励、引导社会资本投入水利建设。突出中央财政支持重点，集中力量支持南水北调等重大水利工程建设，以及重点民生水利、农田水利、高效节水灌溉、水资源涵养保护、水土保持流失治理等，着力扩大环境容量和生态空间。

改革创新扶贫机制，完善扶贫资金使用管理。“小康不小康，关键看老乡”。近年来，各级财政把支持扶贫开发作为重点，大幅度增加财政扶贫投入，但资金使用效果有待进一步提高。要树立综合扶贫的理念，着力推动财政扶贫资金使用管理机制创新，促进提高扶贫工作的效率和质量。一是做到两个对接。一方面，推动政策与对象对接。建立瞄准机制，使政策瞄准贫困地区和扶贫对象，保证扶贫措施到村到户。另一方面，推动需求与资金对接。准确了解农村贫困人口的需求，按照需求导向调整完善政策，选择适宜的资金使用方向。做到两个对接，才能够实现精准扶贫，对扶贫资源进行精确化配置，对扶贫对象进行精准化扶持，确保扶贫资金真正用到扶贫对象上，真正用在贫困地区。二是抓好两个结合。一方面，扶贫开发与区域发展相结合。将扶贫开发与促进生态文明建设、新型城镇化紧密结合，鼓励各地立足区域发展实际，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，集中力量解决突出贫困问题，使扶贫对象在区域发展中减贫脱贫。另一方面，财政扶贫与社会扶贫相结合。建立多元投入机制，在增加财政专项扶贫资金的同时，发挥财政资金的杠杆作用，引导社会投入，促进财政扶贫开发政策与其他政策的有效衔接，形成扶贫开发合力。三是实现两个提高。一方面，提高扶贫对象自我发展能力，积极支持扶贫对象发展特色优势产业，提高扶贫对象就业创业能力，不断增强“造血”功能。另一方面，提高扶贫对象生产生活水平，加强农村基础设施建设，大力发展农村社会事业，解决好扶贫对象最关心、最直接、最现实的利益问题。

改革创新管理机制，提高支农资金使用效益。要坚持绩效导向、公开透明、多元监管、健全制度的原则，着力创新支农资金分配机制、资金整合统筹使用机制、项目管理机制和资金监管机制，改进完善预算管理制度，提高支农资金管理的科学化、规范化、信息化水平。一是构建涉农资金整合统筹的长效机制。改革的重点在于理顺体制，关键在于合理配置部门职能。要遵循“先易后难、以点带面、上下联动、逐步推开”的原则，积极稳妥地推进。首先，深入推进黑龙江省“两大平原”整合试点，在中央与地方事权划分、政府与市场边界划分、涉农资金项目设置、涉农部门职责分工、涉农资金管理运行机制等方面，通过实践进一步总结提炼可复制、能推广的经验。其次，以农田水利建设为重点，推动预算执行环节的整合。按照“中央引导、地方为主”的原则，鼓励和支持各地在科学规划的基础上，对性质相同、用途相近的相关资金进行统筹安排，集中力量成规模推进高标准农田建设。第三，推进预算编制环节的整合，从源头上进行涉农资金的清理归并。目前，应对能够整合的涉农专项，从预算编制环节尽量进行整合归并。对于打捆、拼盘式的归并项目，抓紧制定整合后的管理办法，按照一个办法进行分配、管理，逐步实现由形式整合向实质整合转变。需要强调的是，资金整合要特别注意发挥主管部门作用，与部门职能作用相衔接。二是探索PPP模式、政府购买服务等在农业农村领域的运用。PPP模式与政府购买服务，主要目的都是更好地利用社会资金推进社会事业发展。PPP模式是对传统“政府包揽式”的机制变革，关系到转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源等多个方面。虽然典型PPP模式主要应用于城市基础设施方面，但PPP的理念对于创新财政支农机制、吸引社会资本投入农业基础设施建设具有重要启示。政府购买服务的目标是促进推动“养人办事”向“办事不养人”转变。农业农村领域已经有一些PPP模式和政府购买服务的范例，有的很有特点，有的也需要进一步改进，希望各地认真总结，大力推行。三是推进支农项目管理模式改革。一方面，下放审批权限并切实加强下放后的资金监管。中央财政将进一步推动涉农项目审批权限下放，赋予地方更大的灵活度和自主权，各地也应将适合基层管理、决策的项目审批权下放到县。同时，加强审批权限下放后的管理，在资金分配中引入绩效评价，逐步建立以结果为导向的资金分配机制，逐步整合统筹各个信息平台，实现财政支农资金的全程监控，并完善县乡财政支农资金监督管理职能。另一方面，逐步向农民、向社会“放权”，把更多适宜的支农项目，交给农民、农村基层组织、新型农业经营主体直接建设管理，有关部门主要发挥规划、技术指导和资金、质量监管作用，进一步增强支农政策效果。

（本文系财政部部长助理胡静林在全国农业财政工作会议上的讲话，本刊略有删节。）