时间:2020-02-16 作者:党立斌 (作者单位:财政部国家农业综合开发办公室)
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摘要:
党的十八大提出,要同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设,推动城乡发展一体化。走中国特色农业现代化道路,是立足我国基本国情和发展的阶段性特征、顺应世界农业发展规律和趋势所作出的重大战略决策。实现农业现代化,必须从人口、资源和经济社会条件出发,准确把握农业现代化的内涵和特征,遵循农业现代化发展的一般规律,富于创造性地探索实践。财政部门应按照党中央、国务院的统一部署,加强对财政支农政策的研究和分析,科学合理运用财政政策和手段,积极推动农业现代化进程。
一、准确把握我国农—发展的阶段性特征
我国是拥有13亿人口的农业大国,立足于现实国情推进现代农业发展,必须在确保粮食安全和重要农产品有效供给的基础上,在农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展的大背景下,准确把握我国农业发展的阶段性特征,从而科学定位现代农业发展格局,进一步明确政策思路和目标,找准政策着力点。
目前,我国农业发展的阶段性特征十分明显,既有历史长期积累形成的困难和问题,也面临着现实的制约因...
党的十八大提出,要同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设,推动城乡发展一体化。走中国特色农业现代化道路,是立足我国基本国情和发展的阶段性特征、顺应世界农业发展规律和趋势所作出的重大战略决策。实现农业现代化,必须从人口、资源和经济社会条件出发,准确把握农业现代化的内涵和特征,遵循农业现代化发展的一般规律,富于创造性地探索实践。财政部门应按照党中央、国务院的统一部署,加强对财政支农政策的研究和分析,科学合理运用财政政策和手段,积极推动农业现代化进程。
一、准确把握我国农—发展的阶段性特征
我国是拥有13亿人口的农业大国,立足于现实国情推进现代农业发展,必须在确保粮食安全和重要农产品有效供给的基础上,在农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展的大背景下,准确把握我国农业发展的阶段性特征,从而科学定位现代农业发展格局,进一步明确政策思路和目标,找准政策着力点。
目前,我国农业发展的阶段性特征十分明显,既有历史长期积累形成的困难和问题,也面临着现实的制约因素。一是目标要求多元化。农产品供给既有总量平衡、结构平衡问题,又有产销平衡、区域平衡、自给和进口平衡问题,调控的目标既有数量保障供给的要求,也有价格稳定的需求,目标诉求是多元化的。二是产业类别多样化。由于人口对食物供给的需求多样性,大农业里面的农牧渔各产业、各类品种都要有保障,有限的要素供给特别是土地资源供给,保障多品种的农产品供应压力很大,特别是主要农产品要求自给,供需长期处于紧平衡状态,部分品种间甚至出现了种植面积此消彼长的替代效应。三是发展模式多路径。我国国土幅员辽阔,各地区农业资源禀赋不同,要素配给方式不同,甚至经济发展的阶段性特征也不尽一致,因此现代农业发展模式多元化明显,在普遍要求提高资源产出率的基础上,有的地区要求提高劳动生产率,有的地区要求提高土地产出率。四是功能定位不断变化拓展。农业对国民经济的贡献发生明显变化,2012年我国人均GDP超过6000美元,经济发展水平已经迈入中上等收入国家行列,同期,我国第一产业产值占GDP比重降为10.1%,逐步接近大多数发达国家第一产业产值占GDP比重,进入这一发展阶段后,农业传统意义上的食物供给功能被大大拓展,生态环保、文化传承、休闲观光等功能不断强化。五是要素投入均衡化。农业功能定位的多样化要求实现农业发展的多重目标,推进现代农业发展,要求各种要素资源科学均衡投入,充分释放要素合理配置带来的额外收益,提高全要素生产率(即总产量与全部要素投入量之比,其来源包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等),充分发挥科技现代农业发展的长期支撑作用。
准确把握我国农业发展的阶段性特征,有助于进一步深刻理解农业现代化内涵,理清现代农业的发展思路,明确工作的目标任务。推进农业现代化不仅仅是一个宏伟的蓝图和目标,更应该结合工作实际和发展阶段,明确当前需要重点支持的方向和领域,加强薄弱环节,破解发展难题,创新体制机制,引导各类生产要素合理流动和科学配置。综合考虑,当前一个时期推进农业现代化应该注重推进以下几个重点领域:一是保障粮食安全与提高资源利用率、农业综合效益并重;二是家庭承包经营制度与适度规模经营相结合;三是农业产业化与农民合作组织建设同步推进;四是提高农业劳动力素质与促进农村劳动力转移并重;五是发挥市场基础性作用与政府宏观调控机制并重;六是走农业资源开发、利用和保护相结合的可持续发展道路;七是因地制宜选择农业现代化发展模式。
二、财政支持现代农—发展需要处理好的几对关系
近年来,财政部门会同有关部门在支持现代农业发展方面进行了积极探索,2013年农业部、财政部选择部分国家现代农业示范区开展农业改革与建设试点,给予农业综合开发、现代农业生产发展资金、高产创建等六项资金支持。2013年,财政部国家农业综合开发办公室启动了国家农业综合开发现代农业园区试点项目,首批在全国17省(区、市)开展现代园区建设试点。今后一个时期,大力推进现代农业建设、积极开展现代农业园区试点,是财政支农工作的重要着力点,在推进工作当中必须紧扣农业经济和农村社会发展实际,精心设计政策措施,充分发挥政策导向,在改革试点中积极推动财政支农方式和手段调整,关键是要妥善处理以下三方面关系:
一是处理好政府与市场的关系。要逐步清晰划分政府和市场、社会的关系,明确划清政府行为边界和财政支持的边界,权衡好政府的“宽度”和市场的“广度”,力求实现宏观发展目标、中观产业政策和微观扶持政策三者的有机统一。将财政支持的重点放在公益性基础设施建设、支持产业发展升级和保护生态环境等方面;要坚持市场在资源配置中的基础性作用,促进生产要素优化组合,增强各类农业生产主体的发展动力和内生活力,推动生产主体提高劳动生产率;要立足基本国情和财力实际,守住政府行为边界,避免政策扰动生产主体的市场行为决策,确保财政支持农业现代化的可持续发展。
二是处理好当前与长远的关系。财政部门作为综合性的资源配置部门,要加强政策研究和政策储备,统筹处理好当前和长远、整体和局部、政府和市场的关系,在政策决策中体现出专业、理性、科学的决策水平。要善于借鉴传统智慧和国际经验,在纷繁芜杂的现象和日趋多元化的利益诉求中,牢牢把握农业发展的一般性规律,守住政府配置资源的边界和底线,加强对出台政策的评估和预判,充分考虑财政政策导向作用,避免政策信号与市场信号相互冲突或者人为放大而使农业现代化进程走弯路。
三是存量与增量的关系。要逐步形成更为全面、完整的财政管理理念,坚持存量增量一起抓,既要努力加大财政投入规模,保证现代农业发展得到持续的增量投入,更要注重加强管理,通过科学合理的体制机制和行之有效的方式方法激活盘活存量资源和资产,把利用财政资金形成的政府性存量资源、资产的效益真正发挥出来,更加注重用市场化手段度量和评价资产价值,构建资产长期良性运行的机制和科学可靠的项目绩效评价机制。要创新存量资产的保值增值方式,在符合法律法规的前提下,拓宽资产使用方式和使用载体,利用市场化机制和手段进行存量资产的管理和有效利用。
三、农—综合开发支持现代农—发展的建议
农业综合开发作为财政支农的一个重要力量,在支持现代农业建设中,需要进一步加强政策整体设计,突出支持的重点领域和关键环节,完善配套政策机制,才能更好地发挥财政资金的效益,在财政支持现代农业发展中发挥示范和引领作用。
(一)走农业资源开发、利用和保护相结合的可持续发展道路,逐步优化农业综合开发的区域空间布局。今后一个时期,农业基础设施建设仍是我国现代农业发展的重要物质基础和重点领域,但必须走可持续发展的道路。目前,我国耕地、淡水资源紧缺,草原等资源退化日趋严重,资源载荷率高,生态环境总体恶化的趋势仍未扭转。在过去较长的一段时间,农业发展过度强调农业增长,一定程度上忽略了资源保护和生态环境建设,甚至出现了掠夺式开发的情况,导致资源危机和生态环境恶化。在今后的农业资源开发中要划出红线,完善以水资源、土壤资源、环境资源为核心指标的评价体系,优化农业综合开发资金和项目布局,对于环境承载能力较强的重点开发区域加大开发力度,对于保护性开发、限制性开发区域,要根据资源承载能力科学合理地确定开发强度,甚至退出农业综合开发范围。
(二)因地制宜选择农业现代化发展模式,积极推进现代农业园区试点。我国幅员辽阔,各地地貌、资源、气候和经济社会发展水平差异极大,农业生产显示出明显的区域特征。在农业现代化发展模式上,应当根据不同地区、不同发展水平的农业、农村、农民的现实情况,通过优化布局和区域分工,在实现过程和路径、现代化的先后次序上因地制宜,采取灵活多样的发展方式,形成具有区域竞争优势、有规模的主导产业和特色产业,使农业生产从产量最大化到效益最大化。从全国范围来看,大力推进高标准农田建设仍是今后一个时期农业综合开发推进现代农业建设的主攻方向,加强农业基础设施建设既能够强化当前农业生产发展中主要薄弱环节,也是为现代农业发展奠定扎实的物质基础,并能够对农业现代化这一历史过程提供长期的有效支撑。同时,在部分条件具备的地区,可以积极探索开展现代农业园区建设,以园区为平台配置各种资源,发挥农业产业对农业生产的提升和引领作用,调动各类生产主体的主动性和创造性,在坚持市场导向、政府扶持的原则下,探索适合本地区的农业现代化发展路径和发展模式。对于园区建设,要避免单纯理解为资金和项目的叠加,而应该在创新体制机制、激发现有各类资源、合理优化要素配置上下功夫。此外,园区建设不应该局限为一种模式,应当在尊重基层、尊重群众、尊重市场的基础上,大胆探索不同的建设模式和发展路径,通过试点总结出适合本地区农业现代化发展的规律,为大范围推进农业现代化积累经验并发挥示范引领作用。
(三)加强政策分类指导,鼓励培育新型农业经营主体。随着工业化、城镇化的深入推进,农民逐渐分工分业,一部分进城务工逐步转为城市社会成员,一分部留在农业内部通过提高生产集约化、专业化程度,成为农业的职业从业者。这种职业分化可以使农业从业者随着土地经营规模扩大而完全依靠农业收入作为主要收入来源,农业生产主体逐渐分化为专业大户、家庭农场,农民合作社,农业企业等三类。专业大户、家庭农场兼具家庭经营和规模经营的特点,属于中央政策积极鼓励发展的方向,但实践中项目申报和实施情况都不甚理想,需要进一步研究专业大户和家庭农场参与农业综合开发的政策办法,适当降低项目申报门槛;农民合作社通过将农民分散的力量集中起来,能够较为有效地实现农业生产的规模化、标准化、集约化,但运行机制和内控机制不够规范,利益分享机制还不够完善,需要充分发挥政策导向作用,把扶持政策和运行规范相挂钩,引导合作社健全运行机制;农业企业资金充足、管理先进、科技水平高,是延长农业产业链条、提升农业附加值、增强农业竞争力的主导力量,但资本逐利性强,和农民利益联结机制建立不易,需要完善项目申报政策,重点扶持具有公共产品属性和较强外部性的领域和环节,同时,既要避免企业经营“非农化”倾向,也要更加注重社会公平,强化企业与农民的利益联结机制。财
责任编辑 李烝
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