时间:2020-02-16 作者:赵云旗
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摘要:
回顾总结十一届三中全会至十七届三中全会我国财政经济改革发展的足迹,对深刻理解十八届三中全会精神,促进财经改革和政策转型很有裨益。
一、摸着石头过河
1978年党的第十一届三中全会,是新中国发展史上的里程碑,开启了中国改革开放的新征程。十一届三中全会指出:要实现四个现代化,就要大幅度地提高生产力,多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,这是一场广泛、深刻的革命。现在我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权;认真解决政企不分、以党代政、以政代企的现象,从中国实际出发,坚决按经济规律办事。
如何改革?从什么地方改革?这对于从30年计划经济体制过来的人来说,真有些不知所措。邓小平指出不要讨论,摸着石头过河。于是,经济改革首先在广大的农村展开,农村经济体制改革成为我国经济改革的前沿阵地。主要取消了组织上“政社合一”、分配上“一大二公”的人民公社,实行联产承包责任制,将土地承包给农户,农业生产方式由集体经营转为个体经营,在分配方式上实行“交足国家的,留够集体的,剩下全是农民的”政策。由于农...
回顾总结十一届三中全会至十七届三中全会我国财政经济改革发展的足迹,对深刻理解十八届三中全会精神,促进财经改革和政策转型很有裨益。
一、摸着石头过河
1978年党的第十一届三中全会,是新中国发展史上的里程碑,开启了中国改革开放的新征程。十一届三中全会指出:要实现四个现代化,就要大幅度地提高生产力,多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,这是一场广泛、深刻的革命。现在我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权;认真解决政企不分、以党代政、以政代企的现象,从中国实际出发,坚决按经济规律办事。
如何改革?从什么地方改革?这对于从30年计划经济体制过来的人来说,真有些不知所措。邓小平指出不要讨论,摸着石头过河。于是,经济改革首先在广大的农村展开,农村经济体制改革成为我国经济改革的前沿阵地。主要取消了组织上“政社合一”、分配上“一大二公”的人民公社,实行联产承包责任制,将土地承包给农户,农业生产方式由集体经营转为个体经营,在分配方式上实行“交足国家的,留够集体的,剩下全是农民的”政策。由于农村经济体制改革从根本上冲破了“左”的思想束缚,改变了农村的生产关系,极大地焕发了八亿农民巨大的劳动积极性。
为了配合农村经济体制改革,国家财政对农村实施了休养生息政策。一是较大幅度地提高18种农副产品价格,其中粮食统购价格提高20%,这是新中国建立以来对农副产品提价幅度和提价范围最大的一次,1979年农民由此增加收入70亿元。二是减免一部分农村税收,1979年对低产缺粮地区规定新的农业税起征点,起征点以下免税,共免农业税47亿斤。同时还适当提高了农村社队企业工商所得税起征点,民族自治县和边境县社队企业工商所得税免征5年,各种减税免税共20亿元。三是增加农业发展资金,1979年支援农业的各项资金达174亿元,1980年安排150亿元,有力地支持了农村经济的全面改革。
与农村风起云涌的经济改革形势相比,城市经济改革在这一时期还属于试探期,第一次破冰之旅就是财政体制改革。按照十一届三中全会“有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”的精神,财政体制改革的主要目的是改变原来与计划经济体制相适应的统收统支的财政体制,主导思想是“放权让利”,给地方放权,给企业让利,放的是一部分资源配置权,让的是国有资产收入,从而在计划体制的边界上打开缺口,使地方分配权扩大,企业自主权扩大,多种所有制形式的生长、企业和个人收入分配比重提高等。这就是财政体制改革初期所发挥改革先导作用和肩负的历史使命。1980年中央与地方正式实行“分灶吃饭”,实行“划分收支,分级包干”的新体制,中央与地方按照企事业单位的隶属关系,明确划分中央与地方的收支范围,并按此确定各地的包干基数。分成比例或补助数额一定五年不变,地方多收可以多支,自行安排预算,自求收支平衡。“分灶吃饭”是建国以来财政体制的重大改革,第一次打破了“统收统支”的财政体制,结束了长期吃国家“大锅饭”的局面,财力分配由“条条”为主改为以“块块”为主,中央和地方各过各的日子。由此扩大了地方的财力和财权,加快了地方国民经济的发展步伐。
对企业让利首先是1978年试行的企业基金制度,企业按职工工资总额的5%提取企业基金。继之是1979年实施企业“利润留成”制度,企业在完成上交国家利润的基础上,余下部分或全部留给企业,或按一定比例在国家与企业之间进行分配。1983年在国营企业实施第一步利改税改革,规定盈利的国有大中型企业根据实现的利润,按55%的税率缴纳所得税,税后利润全部留给企业,或者再以调节税或承包费的形式上交国家一部分。这一改革结束了长期以来职工吃企业“大锅饭”、企业吃国家“大锅饭”的局面,使国有大中型企业获得了经营自主权,开辟出国家、企业和职工利益分配的新道路,极大地提高了企业的生产积极性,促进了城市经济的发展。
二、农村包围城市
五年之后,农村经济改革的烽火延伸到城市。1984年党的十二届三中全会,不失时机地对城市经济改革进行了具体部署。全会一致通过了指导经济体制改革的纲领性文件《中共中央关于经济体制改革的决定》,由此我国的经济体制改革进入了新阶段。十二届三中全会决定,建立“计划经济为主,市场调节为辅”的经济体制,即所谓的“有计划的商品经济体制”,这是对计划经济体制全方位的突破。有计划的商品经济,是指在公有制基础上的有计划的商品经济,首先要求计划必须自觉依据和运用价值规律发展商品经济,把经济真正搞活,促使企业提高效率。同时认为,社会主义商品经济不能盲目发展,必须有计划的指导、调节和行政管理。这是计划经济同价值规律、商品经济结合起来,相互补充的一种新的经济体制。在“有计划的商品经济体制”下,城市经济改革的核心是增强城市企业的活力,围绕这个核心需要解决好国家与全民所有制企业之间的关系,扩大企业自主权;解决好企业和职工之间的关系,保证劳动者在企业中的地位和利益,使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展的能力。这个主题是持续的,1988年召开的十三届三中全会仍然强调经济体制改革重点是增强企业活力,改变国家与企业的关系,扩大企业自主权,确立国家、企业和职工之间的合理关系,由此培育社会主义市场体系。并提出完善税收制度,改革财政体制,根据公平税负、促进竞争和体现产业政策的原则,合理设置税种,确定税率,在合理划分中央与地方财政收支范围的前提下为实行分税制做准备。
在经济体制改革重心转移到城市之后,大规模的经济体制改革全面开始。为了促进“有计划的商品经济体制”的建立,价格体系和价格管理体系的改革主要是解决能源、原材料等生产资料价格偏低的问题,使计划价格与市场价格趋于接近。这一时期的财政改革,一是进一步扩大地方政府的财权财力。1985年实行了“划分税种,核定收支、分级包干”的财政体制。1988年实行财政“大包干”财政体制,地方政府只要交够中央的税收,剩余的收入全部是自己的,极大地增强了地方政府的财力,对地方发展商品经济发挥了重要的作用。二是对企业进一步放权让利。1984年实行第二步利改税改革,规定国有企业按产品税、增值税等11种税向国家上交税收,税后利润全面归企业支配,使企业具有相当的财力保障和自主权。由于“利改税”的不足之处是执行中“税”和“利”的界线模糊,容易造成利润留成不确定和不合理,因此1987年又实行了“税利分流”。改革中降低和统一了所得税税率,取消了“税前还贷”,税后利润上交国家的部分采取多种形式的承包法。国家与企业的分配关系可以概括为“利税分流,税后还贷,税后承包”。“税利分流”改革是财政理顺国家与国有企业分配关系的重大举措,符合企业政企职责分开、所有权和经营权分离的改革方向。完善了企业经营机制,促进了各种经济成分的共同发展,使企业得以平等竞争。三是改革税收制度,通过改革国有企业所得税,调整城乡个体户所得税,开征私营企业所得税和个人收入调节税,建立健全所得税制度;调整增值税和产品税征收范围,规范增值税的征收制度,进一步改革流转税;开征固定资产投资方向调节税、特别消费税、城镇土地使用税、耕地占用税、筵席税,完善房产税,恢复印花税,拓宽税收调节经济的领域;配合对外开放,进一步调整和完善涉外税制和关税制度。初步形成了一个适应我国国情的多税种、多层次、多环节调节,流转税与所得税并重的税制体系,改善了国家、企业和个人之间的分配关系。四是促进新时期农村经济改革。在“有计划商品经济体制”下,国家财政为了适应农村有计划商品经济的发展,1981年设置了支农周转金,用于支援农业和农村商品经济发展,使乡镇企业发展取得巨大成绩。1989年建立农业发展基金,用于农业开发,进一步加大对农村经济改革的支持力度。
三、市场经济体制建立
正当我国经济体制改革全面推进的时候,出现了东欧国家风云突变、苏联解体的新情况,在改革理论与改革方向上发生了分歧和矛盾。在这关键时刻,1992年邓小平发表南巡讲话,揭示了社会主义的本质,奠定了社会主义市场经济理论基础,吹响了坚持改革开放的号角。1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把经济体制改革的目标和基本原则系统化、具体化,并构建了社会主义市场经济体制的基本框架,成为我国建立社会主义市场经济体制的总体规划和行动纲领。社会主义市场经济体制的目标是进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度;建立全国统一开放的市场体系,实现城乡市场紧密结合,国内外市场相互衔接,促进资源的优化配置;转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的宏观调控体系,保证国民经济的健康运行;建立以按劳分配为主体,效率优先、兼顾公平的收入分配制度,鼓励一部分地区一部分人先富起来,走共同富裕的道路。
在建立社会主义市场经济体制中,国家财政为了规范政府间分配关系,增强中央宏观调控能力,1994年在全国实施了分税制财政体制改革。分税制的核心是划分中央与地方税收、划分中央与地方事权和支出范围、分设中央与地方两套税务机构,建立中央对地方的税收返还制度。分税制财政体制的确立,是建国以来财政体制最大的一次改革,突破了以往“让利、放权”的传统思路,走向“经济分权”,是财政体制的一次质的飞跃,也是构建与市场经济体制相适应的财政体制的关键。分税制实行后,提高了“两个比重”(即我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重),规范了政府间的财政关系,既调动了地方政府积极性又调动了中央的积极性,有力地促进了社会主义市场经济体制的建立。
为了调节国家与企业、个人之间的分配关系,从1993年开始对税制又进行了一次空前规模的改革。改革主要是统一税法、集中税权、公平税负、简化税制、规范分配方式,理顺分配关系,建立符合社会主义市场经济要求的税收体系。这次改革主要采取结构调整,一是建立以增值税为主体的新流转税制度,彻底改变原流转税按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法,确立了在生产和流通环节普遍征收增值税,并实现价外计税的办法,充分体现了公平、中性、透明、普遍的原则。二是选择了少数产品征收消费税,共有11个税目。三是改革营业税制度,重新规定营业税的征收范围和纳税人,合理调整营业税的税目,形成了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的现代流转税体系。四是统一企业所得税制度,对各种所有制和各种经营形式的企业实行统一的企业所得税。五是建立统一的个人所得税,以适用于中国公民和在中国境内取得收入的外籍人员。六是改革农业税,将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并,改为农业特产税;同时开征土地增值税,改革资源税,改革城市维护建设税,征收证券交易税,初步建立起符合社会主义市场经济发展要求的税收体系。
建立现代企业制度是建立市场经济体制的核心,企业从1992年以后由经营承包制跨入了股份制改造阶段,为了促进企业制度改革,进一步适应对外开放的要求,对我国的企业会计制度进行了重大改革。1992年制定了新的《企业财务制度》,与原来相比有八大突破:即统一规范境内不同所有制和不同经营形式的企业财务;建立资本金制度;设置坏账准备金;实行企业资金统筹运用;规范企业利润的分配顺序;实行固定资本分类折旧;将完全成本法改为制造成本法;采用国际通用的财务报表体系。这次企业财务制度改革是高起点、全方位、模式性的变革,构建了我国以分行业的企业财务制度为主体,有效地促进了我国现代化企业的建立与发展。1993年建立我国第一个《企业会计准则》及各种行业会计制度,促进了企业按照市场经济规划加强管理,是建立和完善社会主义市场经济运行规则的重要内容。
这一时期,通过对财政体制、税收制度、企业会计及财务制度的改革,有力地促进了社会主义市场经济体制的建立,财政改革成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。
四、市场经济体制的完善
自党的十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以来,市场经济体制框架已初步确立,我国经济体制改革在理论和实践上取得了重大进展。但是改革中的不均衡问题不断显露,如城乡之间的失衡、区域之间的失衡、经济与社会之间的失衡、人与自然之间的失衡等,对新时期经济改革提出了新要求。完善市场经济体制,建立社会主义和谐社会,成为这一时期经济改革的主要任务。
一是“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”,确立“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观”,实现科学发展。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度;建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制,形成促进区域经济协调发展的机制;建设统一开放、竞争有序的现代市场体系,完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度;健全就业、收入分配和社会保障制度,促进经济社会可持续发展。
二是推进农村经济改革。1998年十五届三中全会作出《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。2008年十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,科学地判断了农村改革发展的历史方位,指出解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重,在国际形势发生深刻变化、改革发展进入关键阶段的新形势下,必须毫不动摇地推进农村改革发展。全会进一步强调推进我国农村改革发展的重要性,强调继续解放思想,必须结合农村改革发展这个伟大实践,“以新的理念和思路破解农村发展难题”;坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,“在统筹城乡改革上取得重大突破”;推动科学发展,必须加强农业发展这个基础,“为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑”;促进社会和谐,必须抓住农村稳定这个大局,“为实现国家长治久安打下坚实基础”。全会强调,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。由此可见,经济体制改革踏上了完善社会主义市场经济体制的新征程。
在完善社会主义市场经济体制中,财政不断深化和完善财税体制和制度政策。第一,构建公共财政体系。自1998年国家提出建立公共财政体系以来,国家财政努力实现由经济建设型财政向公共财政转型,按照公共财政的要求,建立公共预算,使预算与市场经济体制相适应;建立公共税收,在符合中国实际的基础上与国际接轨;建立公共支出,财政资金逐步退出经营性和竞争性投资领域,把增加对公共产品的投入作为财政活动的重点;确立公共财政的职责,改变原来无所不包、无所不揽的传统做法;倾斜“民生财政”,不断加大教育、医疗、卫生、就业、社会保障等与民生密切相关的公共事业的投入。第二,完善分税制财政体制。2002年将企业按隶属关系划分中央与地方所得税改为中央与地方按统一比例分享;2004年为了促进外贸事业的健康发展,改革出口退税负担机制,建立中央和地方共同负担的新机制;调整证券交易印花税,将证券交易印花税分享比例由原来各分享50%逐步调整到中央97%、地方3%,中央由此增加的收入主要用于西部大开发,促进区域经济协调发展;推行“省管县”和“乡财县管”模式,完善省以下分税制财政体制;推进专项转移支付项目整合,增加一般性转移支付力度,缓解县乡财政困难。第三,实施税收制度改革。在“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则下,再次大规模地对税制进行调整与改革。2004年实施增值税转型改革,由生产型转为消费性,促进企业改革与发展;降低一般性出口产品退税率,调低或取消国家限制出口产品和部分资源性产品出口退税率,统筹国内发展与对外开放;大规模地调整消费税税目、税率及相关政策,促进环境保护和资源节约;个人所得税起征点不断提高,企业所得税内外统一,均按33%征税,从此结束了企业所得税内外有别的历史。同时还修订了耕地占用税、城镇土地使用税,统一了车船税等等。这次税制的改革与完善,不仅调整了企业税负不公的现象,为企业公平竞争创造了有利税收环境,而且调节了社会各阶层之间、城乡之间收入差距,减小了收入分配之间的差距。第四,改革财政预算体制。2000年开始实行部门预算,建立了部门预算的基本框架;2003年全面实施国库集中支付制度改革,建立以国库单一账户、资金实行集中收付的新的国库管理体系,改变传统国库支付中各种弊端,提高财政资金使用效率;2002年颁布《政府采购法》,逐渐同国际接轨,与国际贸易自由化、全球经济一体化、社会分工专业化相适应;2006年实施政府收支分类改革,进一步规范基本支出与项目支出管理。通过改革,一个与社会主义市场经济体制相适应的公共财政预算体系基本建立。
建设社会主义新农村,是完善社会主义市场经济体制,建设和谐社会,全面建成小康社会的重大举措。国家从2000年开始农村税费改革试点,2003年起在全国范围内普遍展开,农民减负多的达到70%—80%,全国共减轻农民负担137亿元,中央财政安排专项转移支付资金396亿元支持农村税费改革。2004年取消农业特产税,2005年在全国范围大幅度减免农业税,2006年全部取消农业税,并由中央财政通过转移支付弥补地方政府减少的收入。不仅从根本上解除了农民的负担,而且进一步改革了农村生产关系,使农村经济体制进一步完善。总之,在完善社会主义市场经济时期,财政政策调整的范围最广,财政职能转型最快,在推进农村制度建设、发展现代农业、提高农业综合生产能力、加快农村公共事业发展方面作出了突出的贡献,对完善社会主义市场经济起到了巨大的作用。财
(作者为财政部财政科学研究所研究员)
责任编辑 张小莉
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