时间:2020-02-16 作者:贾康 梁季
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摘要:
党的十八届三中全会后,我国将步入新一轮经济体制改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的突出矛盾和问题,分税制成为社会各界关注的焦点,但无论如何不能否认分税制改革对我国社会主义市场经济建立、完善及新时期“五位一体”经济社会转型全局的重要价值和意义,进一步深化财政分税制改革是今后经济改革应该始终坚持的方向。
一、分税制改革的历史性贡献:从行政性分权转为经济性分权
财政作为一国政权体系“以政控财、以财行政”的分配体系,首先需要解决政府为履行社会管理职能而配置公共资源的问题,随后与之密切相关的便是整个社会资源的配置问题。因此,财政制度安排的实质问题是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与作为市场主体的企业之间的关系、中央政府与地方各级政府之间的关系、公权体系与公民资源、利益分配的关系,也就是说,市场经济中经济主体之间的权、责、利关系都必然地体现、交汇于财政体制,相应地,财政改革也要为全面改革提供支撑。
在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上,财政体...
党的十八届三中全会后,我国将步入新一轮经济体制改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的突出矛盾和问题,分税制成为社会各界关注的焦点,但无论如何不能否认分税制改革对我国社会主义市场经济建立、完善及新时期“五位一体”经济社会转型全局的重要价值和意义,进一步深化财政分税制改革是今后经济改革应该始终坚持的方向。
一、分税制改革的历史性贡献:从行政性分权转为经济性分权
财政作为一国政权体系“以政控财、以财行政”的分配体系,首先需要解决政府为履行社会管理职能而配置公共资源的问题,随后与之密切相关的便是整个社会资源的配置问题。因此,财政制度安排的实质问题是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与作为市场主体的企业之间的关系、中央政府与地方各级政府之间的关系、公权体系与公民资源、利益分配的关系,也就是说,市场经济中经济主体之间的权、责、利关系都必然地体现、交汇于财政体制,相应地,财政改革也要为全面改革提供支撑。
在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上,财政体制首先需要处理好政府与企业关系这一“核心问题”。1994年“分税制”财政体制配套改革恰呼应了1992年确立的以市场作为资源配置基础的社会主义市场经济模式,使我国的财政体制从计划经济下的“行政性分权”走向了与市场经济相内洽的“经济性分权”,突破性地改造了以往不论“集权”还是“分权”都按企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。在“缴给谁(哪级政府)”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上,前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别,在税法面前一律平等、一视同仁,“该缴国税缴国税,该缴地方税缴地方税”的真正公平的竞争环境,激发了微观企业活力,为其提供了有利于培育长期行为的稳定预期。
在处理好政府与企业关系的基础上,分税制进一步解决了政府资源配置中基于产权契约和法治环境的效率激励、对创业创新响应机制和利益分配过程中公正、可预期、可持续等问题,从而能够更好服务、影响、制衡资源配置全局,形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方政府间按税种或比例分配财力的较规范、稳定的可持续体制安排。这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的“三位一体”框架,不仅为企业创造了良好的市场经营环境,也为地方政府营造了一心一意谋发展的制度氛围。
二、完整、准确地理解分税制应澄清的几个重要认识
分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架。从政府与市场关系这一“核心问题”入手,在“让市场充分起作用”的取向下完整准确地理解分税制,有助于消除诸多歧义,寻求基本共识。
(一)分税制的逻辑起点是市场经济目标取向下政府职能定位和所获得的收支权。为履行政府公共职责,社会必须授权赋予政府配置资源的权力,包括获取资金的权力(收入权)和支配资金的权力(支出权),现代社会通常表现为立法机关授权。因此,分税制的制度设计必须首先规范政府“应该做什么、不应该做什么”,即“既不越位,又不缺位”。其次,还应明确政府对市场主体和纳税人的调节方式。通过经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控,将尊重市场和规范政府履职方式以服务与引导市场经济结合起来。最后,将财政事权(支出责任)的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化结合起来,在分级收支权的制度安排体系中整体统筹协调,即按照事权合理划分、财权配置(广义税基划分安排)、预算支出管理和相应于本级主体的产权和举债权配置这一逻辑环节依次规范。
(二)政府事权范围是政府收入规模的前提。政府的收入权为政府实际筹集收入提供了可能,而实际需要筹集的收入规模(通常为政府可用财力在GDP中的占比,用广义“宏观税负”衡量)则首先取决于政府事权范围,即特定国情、发展阶段、战略设计等诸因素影响下的公共职能边界,这反映着政府“以支定收”(我国古代表述为“量出制入”)的理财思想所带来的规律性认识。总体而言,在传统体制下,我国政府事权范围和职能边界明显超出成熟市场经济国家,改革开放以来有所趋同但仍差异较大,除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外,还包括转轨过程中的特定改革成本、为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责、我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程导致在其他国家顺次提供的公共品在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠等原因。而政府实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等等因素。因此,事权和应顺应于它的财权是“质”的制度框架性规定因素,它更多地反映着财政体制安排,而财力规模与宏观税负是事权财权大前提、大框架下多种因素综合作用生成的“量”的结果。
(三)事权划分是分税制改革制度设计和全程优化的始发基础环节。分税制财政体制内容包括:事权划分、收入划分、支出及转移支付安排三大部分。其中,反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节,是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。只有各级政府间事权划分合理化,支出责任才可能合理化,才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少,即“财权与事权相顺应、财力与事权相匹配”的可行方案。一般而言,不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、符合全局利益最大化的激励—相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品理应由中央政府牵头提供,地区性的公共产品则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任,应合理地对应于此,分别划归中央与地方。同时,由于地方政府较中央政府更具有信息优势,更加了解本地居民需要,因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下,基于效率的考虑,应更倾向于由地方政府提供。
(四)税基划分取决于税种的属性与特点,但各地实际税收丰度高低不一不可避免。政府所有的规制和行为,均应以不影响或尽量少对生产要素自由流动和市场主体自主决策的影响为标准,相应的收入(税基)划分,则需要考虑税种对生产要素流动影响以及中央、地方分层级的宏观、中观调控功能实现等因素。税种在中央、地方间的划分即税基的配置,一般认为要遵循如下基本原则:与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切或税基覆盖统一市场而流动性大的税种,应划归中央;而与区域特征关系密切或税基较为地域化的、税基无流动性或流动性弱的、不会引起地区间过度税收竞争的以及需要“因地制宜”的税种,应划归地方。无论税种(税基)在政府间如何配置,收入是独享还是共享,其划分原则和共享办法与比例,在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享,出于过渡性的或不得不划为共享税的税种(如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税),也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。否则就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制,按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。这样现实中的财政体制便不再是与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制了。需要强调的是,各地区税基配置统一、分享办法相同、分享比例一律,并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)平均化,会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况,这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”,因为我国区域差异悬殊,这种情况尤为显著,客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。
(五)因收入与支出划分遵循不同原则,各级政府不可能都各自收支平衡,客观上需要转移支付制度。规范的制度安排因地区经济发展水平的差异及其它相关因素而导致区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时,地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本,又因巨大的地区差异而产生支出负担上的另一个“横向不均衡”,即越是税收丰度很低的地方提供公共产品的人均成本越高,使得欠发达省区面临更大的困难。因此,分税制框架下对这个问题的解决之道便主要需依仗“自上而下”的中央财政对欠发达地区的转移支付制度安排和中央政府协调组织之下开展的发达地区对欠发达地区的“横向”转移支付等,从而形成可持续的调节区域差异的通盘方案。随着经济社会复杂性的提高,政府事权下移为某种大趋势;另一方面,以商品和生产要素为税基的税种恰宜作为中央税,即使与地方分享,地方分享比例也不宜过高。中央税权和可支配财力均呈现出“上移”的实践运行结果,与社区、地方“自治”倾向上升而发生的事权“下移”形成日益鲜明的对比。另外,中央政府必须承担调节各地区差异等全局性的任务,只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模,才可能腾出一部分财力去履职尽责。所以,从中央与地方的关系来看,必然出现中央本级收入大于支出、地方本级收入小于支出“纵向不均衡”的客观、常态格局。“中央拿大头支小头、地方拿小头支大头”的财力“纵向不均衡”不但不足为奇,而且正是各国分税分级体制运行的共性特征,相应地,转移支付也主要表现为“自上而下”的财力转移(即“资金向下流动”)格局。1994年分税制改革已使我国政府财力分配的这一格局初具模样。
(六)深化分税制改革必须坚持使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。法治背景下的分税分级体制使生产要素得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域流动而释放经济活力,促进企业充分公平竞争;同时在政府间关系上,各级政府将事权与财权进行合理划分,配之以财力均衡机制,从而进行各自职权范围分工并履行职能,使得政府行为规范并有效率。所以,分税制的制度安排既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品的内在要求,也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。但近些年来由于地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题,有人质疑分税制制度设计,并提出“因地制宜”的完善策略,即中央与省级政府实行分税制、省以下各级政府间因地制宜灵活安排财政制度。其实,正好相反,上述问题决非分税制所造成的,恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致。上述看法除存在操作困难之外,更为重要的是未能把握深化改革的“真问题”,即一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排不能如此“因地制宜”而人为切割。比如,在体制分隔、切割状态下各个区域中的企业无法形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条,各地政府也无法处理各自辖区的企业所得税索取权。为此,统一市场的资源配置优化机制必然要求分税制“横向到边,纵向到底”地实施其制度安排地全覆盖,与之相应的管理系统创新、信息系统创新也必然都应当“横向到边,纵向到底”地全覆盖。
三、今后深化财政分税制改革的基本思路与重点
基于以上认识,近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化,按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。改革的重点至少应包括:
(一)在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实。通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级,不同地区可有先有后,以此作为框架基础。
(二)在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分。按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和清晰地划分政府间支出责任,尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的编制工作,可由粗到细并动态优化、逐步完成,加强绩效考评约束。譬如,地方政府应退出一般竞争项目投资领域、经济案件司法审判权应集中于中央层级等。
(三)以税制改革为突破口,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重点,大力推进资源税改革;积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;于积极推进“营改增”中,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
(四)按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式。加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项转移支付中的相似内容和项目。尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消“地方配套资金”要求,以便地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
(五)深化各级预算管理改革。在全口径预算前提下从中央本级开始积极试编3—5年中期滚动预算。把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”,并配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设,全面支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策。加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
(六)在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下,逐步而积极、理性地推进财税法制建设。掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点,强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试,在经济社会转轨历史时期内,不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。财
(作者贾康为财政部财政科学研究所所长,梁季为财政科学研究所研究员)
责任编辑 张蕊
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