随着经济社会的发展,一些资源及环境问题日益突出。为了实现经济及社会的健康可持续发展,国家开始对一些主体功能区实施资源保护工程。党的十八大报告明确指出,要继续实施天然林资源保护工程,完善森林生态效益补偿制度并提高补偿标准;要不断加大对自然保护区、湿地及良好湖泊等的保护补助力度。由于主体功能区中的限制开发区和禁止开发区本身要更多地承担保护生态资源的任务,所以在经济开发等活动方面会受到很多限制,从而会失去很多经济发展机会,其结果必然会影响到这些区域内本已困难的地方财政,进而影响到这些区域公共服务保障能力的提升。在此情况下,应不断完善现有的转移支付体系,加大转移支付力度,提高对限制开发区和禁止开发区的利益补偿标准,通过财政政策的倾斜促使各主体功能区实现基本公共服务均等化。
目前,针对主体功能区的财政转移支付制度无论是设计的形式还是实施的过程都缺乏规范性、科学性及透明度。从形式上看,我国的转移支付制度形成了以税收返还为主,结算补助、过渡期财政转移支付、专项补助以及原体制补助和上缴等形式为辅的基本格局。而其中仅有专项补助属于有条件的转移支付,其余都是无条件的转移支付形式。这种不顾实践发展把专项拨付固定化的做法显然是不妥的。同时,由于这几种形式之间并行但缺乏严格的逻辑关系,从而造成在划拨转移支付资金时,无法通盘考虑各种类型主体功能区的特点及现实情况。从核算标准看,目前我国仍然坚持“存量不动,增量调节”的原则,并在此基础上主要采取“基数法”计算转移支付的资金数额。这种具有人为控制性的方法不仅不能有效平衡地区间财政收入上的差异,反而加剧了地区间公共服务水平上的差异。这些制度设计上的缺陷和实践操作中的不规范将严重影响中央和上级财政资金的使用效益,从而会背离公共服务均等化的政策目标。改革的方向应以一般性的转移支付为主,以专项转移支付和特殊转移支付为辅。按照因素法的计算方法,在明确转移支付基本目标的基础上,加大用于地方平衡化的转移支付资金,减少税收返还、原体制补助和上缴、结算补助以及专项补助等方面的拨付,建立科学合理的转移支付结构体系。
在我国现行的转移支付体系下,各级政府是依据其行政层次来完成资金拨付的。然而不同的政府之间财力与事权不相匹配,事权划分的界限不够清晰,从而造成转移支付责任模糊。同时,我国的主体功能区是根据空间分布情况划分的,这就会与现行的行政区域划分相矛盾,也就是说在同一个省级、地(市)级甚至县级行政区域内,可能包含有不同层次的主体功能区,或者一个功能区横跨了不同的省市地区,这样就不可避免地造成行政区域和主体功能区在空间上发生错位的问题。所以,依据现行转移支付体系进行资金拨付,与主体功能区确定的空间单位难以有效衔接。这就要求转移支付体系应根据各个功能区的实际特点细化转移支付的标准。同时,应该依据各地实际情况给予各级政府一个确定的量化指标,比如对于限制开发区和禁止开发区,中央政府的转移支付就要偏移,因为地方政府没有足够的财力完成该地区的进一步建设和发展,而对于优化开发区和重点开发区则应该主要依靠地方政府来完成相应的转移支付。财
责任编辑 李艳芝