摘要:
党的十八大提出,要“有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。农民工市民化作为我国城镇化建设和基本公共服务均等化的主要内容之一,一直都是各方高度关注的重点。但学界对农民工市民化成本所包含的内容、口径、主体等都有不同理解。从公共财政的角度来看,笔者认为,农民工市民化成本应当是将现在已经在城市居住的农民工纳入城市公共服务体系,使他们“有活干、有学上、有房住、有保障”,以及按照现行政策由政府支付的那部分新增财政资金。
具体来看主要包括:一是随迁移子女的教育成本,即由各级财政负担的义务教育经费,包括生均事业费和新建校的基本建设支出等。二是社会保障成本,即由财政负担的社会保险补助支出和社会救助支出。三是保障性住房成本,即政府为解决低收入群体的住房问题而建设、管理各类保障性住房的财政支出。四是就业成本,即政府为推动就业而直接支付的财政补贴、职业培训费用等。
统计调查显示,2011年全国农民工总数为25278万人,其中外出务工的农民工总数为15863万人。若以2011年价格为不变价格、2011年的财政实际支出水平为基线,假定一次性将现在已在城市居住的15863万农民工全部市民化,经测...
党的十八大提出,要“有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。农民工市民化作为我国城镇化建设和基本公共服务均等化的主要内容之一,一直都是各方高度关注的重点。但学界对农民工市民化成本所包含的内容、口径、主体等都有不同理解。从公共财政的角度来看,笔者认为,农民工市民化成本应当是将现在已经在城市居住的农民工纳入城市公共服务体系,使他们“有活干、有学上、有房住、有保障”,以及按照现行政策由政府支付的那部分新增财政资金。
具体来看主要包括:一是随迁移子女的教育成本,即由各级财政负担的义务教育经费,包括生均事业费和新建校的基本建设支出等。二是社会保障成本,即由财政负担的社会保险补助支出和社会救助支出。三是保障性住房成本,即政府为解决低收入群体的住房问题而建设、管理各类保障性住房的财政支出。四是就业成本,即政府为推动就业而直接支付的财政补贴、职业培训费用等。
统计调查显示,2011年全国农民工总数为25278万人,其中外出务工的农民工总数为15863万人。若以2011年价格为不变价格、2011年的财政实际支出水平为基线,假定一次性将现在已在城市居住的15863万农民工全部市民化,经测算,农民工市民化总成本时点值为18091.58亿元,其中:随迁子女教育成本3449.11亿元,养老保险成本938.13亿元,最低生活保障成本155.07亿元,保障房成本13783.68亿元。
这里需要几点说明:一是截至2011年,新农合在全国的覆盖率已达97.5%,且城镇居民的医疗保险水平略低于新农合标准,因此农民工市民化后,将由各级财政负担的医疗保险补助支出基本不涉及总量上的增加,而主要是在城乡支出结构方面的调整。二是在农民工就业方面,由政府承担的部分主要是针对农民工的职业介绍与职业培训费用,这已是各级财政的常规支出项目,故不会引起财政新增开支。三是名目繁多的计生、医疗、公共卫生、供水(气、热)补贴、法律援助、孤寡老人、殡葬等方面的开支难于一一计算,故忽略不计。
18091.58亿元是个巨大的数字,特别是考虑到将农民工纳入城市基本公共服务体系后,这些费用将会每年发生、刚性运行。农民工市民化成本的实质是政府提供的公共服务在城市人口和农村人口的均等化,其内含的教育、社会保障、住房和就业等,均是已为各方公认的、政府负有“送达”责任的公共产品。因此,应在中央政府、地方政府、农民工流出地、农民工流入地政府之间形成有说服力、各方易于接受的成本分担方案。具体包括:一是在中央政府与地方政府之间,按照公共经济学相关理论和国际惯例,随迁子女的教育、社会保障属于中央政府的事权范围,而社会救助、保障性住房、就业、城市管理等则属于地方政府的事权范围。二是在农民工流入地政府和流出地政府之间,我国东部是农民工的净流入地区,西部、中部是农民工的净流出地区。因此应根据东、中、西部农民工比例分担地方政府承担的农民工市民化成本。另外,还可从政府级次的角度考虑,由直辖市、省会城市、地级市、地级以下城市(镇)分别承担。三是从时间角度考虑农民工市民化成本的合理分担。由于农民工市民化是一个长期的工程,因而需要分期、分步实施。根据十八大“到2020年全面建成小康社会”的精神,可选定2020年作为一个时间点,不过考虑到农民工问题错综复杂,牵一发动全身,因此可再向后扩展10年,即到“第三代农民工”出现之前加以解决。
对此,笔者认为需要调整、处理好三方面的关系:
一是妥善处理农民工市民化过程中的中央与地方财政关系。对理论上属于中央政府事权范围的随迁子女教育、社会保障支出等,在核定资金总量的前提下可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例的方式促进地方政府财力与事权匹配,如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例,增加对地方社会保障基金的补助、调整城市与农村的社保补助结构等。保障性住房方面,由于所需资金巨大,一方面可进一步增加中央的专项补助,另一方面中央政府应当尽快主持建立起支持保障性住房建设的金融制度、土地制度等,为社会资金进入创造条件。
二是妥善处理农民工市民化过程中的流出地、流入地政府间财政关系。即期而言,农民工市民化对流入地政府而言将形成明显的财政压力,而流出地政府相对受益。对此,可从“钱”、“地”两个方面来考虑调剂:流出地政府向中央政府上交部分土地收益,然后由中央政府通过转移支付的方式专门用于流入地政府的农民工市民化工作。可考虑在流出地和流入地之间建立一个土地指标的增减挂钩机制,将一部分流出地政府收储的农民转让出的承包地指标和宅基地指标分给流入地政府,这样可以使流出地政府当期不拿钱或者少拿钱,并在总体上维持全国土地增减的平衡,同时也顺应我国新型城镇化的进程,提高东部人口自然集聚程度,集约化利用土地资源。
三是创造条件,积极谋求政府与市场、政府与社会的多方合作,共同分担农民工市民化成本。为降低农民工市民化成本,应当积极引入企业、社会组织等参与相关公共服务的生产,政府则将工作重点集中在“送达”方面。目前,各地已有一些很好的经验,如在保障性住房建设中,很多地方采取多种方式寻求社会性资金的介入。今后,还要进一步创造条件,创新政府与市场及社会组织之间的合作机制与方式,打开企业、民间资金进入通道,通过BOT、TOT等多种方式寻求政府与市场、政府与社会的合作,多渠道解决保障性住房的资金问题。同时,在随迁子女教育、养老医疗、社会救助等方面也可以引入更多的民营教育机构、民办医院、慈善公益组织等,从而间接地分担政府责任,减轻财政压力。财
责任编辑 李烝