时间:2020-02-13 作者:张擎 (作者单位:河南省财政厅)
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摘要:
事业单位所属企业是我国国有经济的重要组成部分。随着国有企业改革的深化,各级政府将大型经营性国有资产授权独立机构管理,建立了规范的出资人管理制度,产权明晰、机制灵活、管理科学的新的企业治理结构已基本确立。与此同时,事业单位所属企业仍维持原有管理体制,其管理已不能适应社会主义市场经济的要求,具体表现在以下几个方面:
(一)本位主义严重。事业单位出资设立企业,具有特定的历史背景和鲜明的目的诉求。各部门和单位为弥补经费不足以及适应历次机构改革分流和安置富余人员的需要,投资举办了大量经济实体,从事市场经营活动。这种出资行为与政府直接出资设立企业相比,带有明显的本位利益属性,其主观目的在于通过创收改善本部门、本单位的收入水平。这种做法一方面导致企业无法脱离单位的实际控制和干预,难以成为真正独立的市场主体,甚至违反规则进行利益分配;另一方面也预示着政府推进政企分开、事企分开在实践上的复杂性。
(二)政府监管困难。各级政府授权独立机构履行出资人职责的企业,主要是重点企业、大型企业,而众多的中小型国有企业,其出资人主要是事业单位,并仍维持原来的管理体制,这类企业具有数量多、规模小、行业分布...
事业单位所属企业是我国国有经济的重要组成部分。随着国有企业改革的深化,各级政府将大型经营性国有资产授权独立机构管理,建立了规范的出资人管理制度,产权明晰、机制灵活、管理科学的新的企业治理结构已基本确立。与此同时,事业单位所属企业仍维持原有管理体制,其管理已不能适应社会主义市场经济的要求,具体表现在以下几个方面:
(一)本位主义严重。事业单位出资设立企业,具有特定的历史背景和鲜明的目的诉求。各部门和单位为弥补经费不足以及适应历次机构改革分流和安置富余人员的需要,投资举办了大量经济实体,从事市场经营活动。这种出资行为与政府直接出资设立企业相比,带有明显的本位利益属性,其主观目的在于通过创收改善本部门、本单位的收入水平。这种做法一方面导致企业无法脱离单位的实际控制和干预,难以成为真正独立的市场主体,甚至违反规则进行利益分配;另一方面也预示着政府推进政企分开、事企分开在实践上的复杂性。
(二)政府监管困难。各级政府授权独立机构履行出资人职责的企业,主要是重点企业、大型企业,而众多的中小型国有企业,其出资人主要是事业单位,并仍维持原来的管理体制,这类企业具有数量多、规模小、行业分布广泛、股东性质多样等特点,增加了有关部门管理的难度。部分单位对外投资没有按照国家有关规定办理资产转移和审批手续,投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定,“以投代管”、“只投不管”等造成了产权虚置、管理缺位。部分单位将自身支出和费用转移至出资企业列支或负担,既违反了制度规定,也使事业单位支出失实,甚至变相成为增加事业单位人员奖金的蓄水池,未能达到增加事业单位收入、减少财政支出的目的。
(三)资产安全难以保障。由于没有建立有效的国有资产投资管理体制和经营、约束机制,企业经营亏损、连锁债务给事业单位带来一定风险,有的事业单位为被投资单位进行贷款担保,最终形成连带责任,背上了巨额债务。许多事业单位对其兴办的企业仍采用行政化管理方式,人员、资产混用,关系没有理顺,产权模糊不清。一些企业不仅有事业单位出资,还有单位职工出资,由于产权没有合理界定,时间一长,资产的所有权易发生争议,出现经济纠纷,经营者向事业单位索要所有权,甚至把原投资的事业单位推上了被告席,致使国有资产面临损失。
加强对事业单位所属企业的有效管理、监督和运营必须充分发挥政府作为国有资本出资人的职能,加强对国有资本经营者的约束与控制,强化对国有资产的规范化管理,其重要的实现途径就是在事业单位所属企业中实施国有资本经营预算制度。国有资本经营预算是指国家以所有者身份取得国有资本收益,并对所有收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。实施国有资本经营预算可以从以下几方面有效解决上述问题:
(一)有利于破解事业单位与其所属企业事企不分。事业单位对出资企业的管理应基于作为财产权利的国有资本所有权而非行政权力,编制基于产权关系的国有资本经营预算有助于明晰国有资产收入、支出的对应关系,有助于理清、规范政府与企业的利益分配关系,有利于事业单位对出资企业的经营收支进行统筹规划、效益考核,推进事企分开,促进国企真正成为适应市场经济的法人实体和竞争主体,实现国有资产的保值增值。
(二)有利于增强政府对事业单位所属企业的控制力。国有资本经营预算可以有效控制、引导国有资本增量和存量变现的投资方向,进一步推动国有资本的有序流动和优化组合,实现国有经济布局和产业结构的战略性调整。通过预算收支的对应关系可以进行科学的成本效益分析,为监督和调控提供依据,有利于防止资产流失、提高管理水平。通过加强国有资本经营过程的控制,保证国有资本的安全运作,实现政府对国有企业有效的监督管理。
(三)有利于对企业经营管理者进行有效的监督和考核。国有资本经营预算将可以有效解决部分企业存在的授权经营内涵不清晰、法人治理结构不完善、缺乏约束激励机制等问题。国有资本经营预算是国有企业制定经营计划的依据,完成收益预算是国有企业的重要经营目标。通过国有资本经营预算,重点考核企业财务效益状况、资本运营情况、偿债能力、企业发展能力及方向等,可以督促企业经营者更好地担负起国有资产保值增值的责任,为激励、约束国有企业经营管理者提供操作平台。
在编制事业单位所属企业国有资本经营收支预算时应特别注意以下几方面的内容:
(一)自觉立足全局与满足现实需要相结合。编制国有资本经营预算时,必须从总体上把握国有经济发展的脉络,推动国有经济快速发展,并在布局和结构上保持协调一致,这也就意味着必须将主要精力放在对宏观经济的调控上,并从有关企业适当提取一定比例的税后利润用于这种宏观调控。然而事业单位所属企业又有其特殊性,事业单位对外投资,主要是为了保证单位正常运转和事业发展,所以向事业单位所属企业征收国有资本收益,必须既要维护国家对事业单位国有资产投资收益的产权利益、防止国有资产流失,又要照顾到产权单位有效利用国有资产组织收入的积极性以及弥补事业单位经费不足、保证正常运转的现实需要。在具体操作中建议分类收取收益:对于出资人为财政全额拨款事业单位,考虑其经费全部由财政供给,不存在弥补公用经费问题,建议国家资本分得的股利、股息全额或大部分上缴;对于出资人为财政差额补贴事业单位,由于存在部分经费缺口,建议根据财政拨款和经费缺口情况,由财政部门商其主管部门核定收益上缴比例;对于经费自理事业单位,特别是企业化管理事业单位,由于其管理模式和运行机制已等同于企业,同时根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神,这类单位要逐步改制为企业,所以建议将这类事业单位比照国有独资企业纳入预算管理,并按照国有独资企业的有关规定上缴国有资本收益。
(二)发挥预算制度优势与提升企业管理水平相结合。充分发挥国有资本经营预算具有的“两级执行、三层监督”的制度优势,规范事业单位所属企业的管理。“两级执行”是指事业单位和有关出资企业分别构成了国有资本经营预算的一、二级执行主体。“三层监督”是指预算的监督可以分为三个层次:第一层次是省级人大对国有资本经营预算执行情况的监督,这是人大凭借其执法监督权对各相关单位进行监督;第二层次是财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督,这是财政部门作为国家预算主管单位和国有资产管理部门对事业单位进行监督;第三层次是事业单位对国有资本经营预算执行情况的监督,这是事业单位作为一级执行主体对预算的具体执行者——国有企业的监督。国有资本经营预算的监督执行优势将确保任何机构或部门都不能随意突破预算收支规模,必须严格遵照预算法案执行。确需对预算进行变更,也必须依照法定程序向人大递交预算调整方案,经人大审核通过后方可进行调整,不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法行为。努力通过严格的预算管理,促使企业提升管理水平。
(三)坚持企业盈利性与事业公益性相结合。国有资本经营预算收入主要来源是国有资本经营收益,预算支出主要是国有资本的再投入,具有明显的盈利性特征。然而事业单位所具有的公益属性使得有关部门在安排事业单位所属企业国有资本经营预算支出时,除应考虑项目的可行性,确保投资决策、投资方向正确外,还应遵循事业发展方向、符合单位性质。对于不符合国家产业发展规划和事业发展方向的,除严格控制预算支出外,还可以通过提高国有资本收益收取比例等手段遏制国有企业因资金过剩而盲目投资与主业和事业发展无关的产业等行为。为推动从事生产经营活动的事业单位转制为企业,建议可以考虑征收国有资本占用费,倒逼事业单位改革,推动国有资本从竞争领域退出,维护事业单位的公益性,并依托国有资本变现,实现国有资产资本化,推动并加快国有经济结构和布局的调整。财
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