时间:2020-02-13 作者:刘文军 (作者单位:财政部投资评审中心)
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摘要:
随着国家财政科研投入不断加大,科研项目预算编制的科学性成为关注焦点。笔者试图从预算评估评审的角度,分析我国科研项目预算编制存在的问题,剖析这些问题的深层次根源,并提出科研项目预算编制科学化的改进建议。
一、科研项目预算编制存在的问题
(一)从科研经费宏观管理看,“重分钱,轻预算”,国家资助渠道之间项目预算顶层衔接不够。一些政府管理部门在核定项目预算中未充分考虑承担单位的科技资源条件和各个项目的科研起点。“一刀切”式地确定各类项目的预算额度。由于科研经费僧多粥少,管理部门为了照顾各方面利益,往往是给你一点,给他一点,项目经费不是全成本资助,预算变成了补助性质的“撒芝麻盐”。另外,在不同资助渠道之间,科研项目预算顶层衔接不够,导致科研项目预算“变脸”重复申报。
(二)从科研主体行为方式看,“重申报,轻预算”,“重支出预算,轻收入预算”,预算编制庸俗化,科技资源社会化整合效率低下。在分钱预算管理的顶层导向下,科研人员疲于跑项目,一旦项目拿下来了,按照“上面”确定的项目预算盘子和格式,按比例将项目预算数切割到设备费、材料费等经费支出科目,然后在相关科目中填充具体内容。另一方...
随着国家财政科研投入不断加大,科研项目预算编制的科学性成为关注焦点。笔者试图从预算评估评审的角度,分析我国科研项目预算编制存在的问题,剖析这些问题的深层次根源,并提出科研项目预算编制科学化的改进建议。
一、科研项目预算编制存在的问题
(一)从科研经费宏观管理看,“重分钱,轻预算”,国家资助渠道之间项目预算顶层衔接不够。一些政府管理部门在核定项目预算中未充分考虑承担单位的科技资源条件和各个项目的科研起点。“一刀切”式地确定各类项目的预算额度。由于科研经费僧多粥少,管理部门为了照顾各方面利益,往往是给你一点,给他一点,项目经费不是全成本资助,预算变成了补助性质的“撒芝麻盐”。另外,在不同资助渠道之间,科研项目预算顶层衔接不够,导致科研项目预算“变脸”重复申报。
(二)从科研主体行为方式看,“重申报,轻预算”,“重支出预算,轻收入预算”,预算编制庸俗化,科技资源社会化整合效率低下。在分钱预算管理的顶层导向下,科研人员疲于跑项目,一旦项目拿下来了,按照“上面”确定的项目预算盘子和格式,按比例将项目预算数切割到设备费、材料费等经费支出科目,然后在相关科目中填充具体内容。另一方面,多数科研项目预算编制“重支轻收”。支出预算由于国家有明确规定,编制相对细化,而收入预算由于缺乏制度管理,编制时水分较多。除申请的政府资助渠道预算以外,其他渠道特别是地方财政配套、自筹资金,承诺归承诺,真正到位的少,“虚配套”是普遍现象。
(三)从科研项目预算编制手段看,科研项目经费预算编审基础工作薄弱,预算标准化程度低。科技计划专项允许计列的经费开支范围中,除差旅费、会议费、专家咨询费、管理费等科研软性费用有预算标准外,科研活动主体经费没有消耗量标准。大量的科研项目经费支出数据散布在各个部门、单位,科研成本基础数据的积累和挖掘等工作因费时费力乏人问津。项目预算编审缺乏参考标准和数据支撑,预算编制水平只能取决于课题组或承研单位的工作态度、业务水平,很难保证科研项目预算编制的科学性和可执行性。
(四)从科研项目预算编制过程看,预算编制的起点和终点模糊,预算成了“糊涂账”。对于有明确科研任务和考核指标的项目,不同承担主体因实验室等软硬件条件不同,经费预算需求相应有很大差异。预算评审中发现,一些项目申请立项时,单位一再申明自己的科研条件如何“世界领先”、“国内一流”,一旦立项评审通过就“大变脸”,预算从零开始编。而且,一个研究课题,不同研究者的科研基础不同,经费预算需求差异很大。另外,一些科研项目的终点模糊,高预算低产出。为了结题时好交差,故意模糊任务指标。项目的预算基点(科研就绪水平)和终点不清楚,项目预算就是一本“糊涂账”。
二、科研项目预算编制问题的成因分析
首先,我国科研生产的组织化程度低,小生产占据主导地位,决定了科研项目粗放式预算编制方式。自2001年起,国家资助的基本制度设计是“课题制”,即以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动。课题制在鼓励科研竞争、激发科研人员积极性等方面发挥了重要作用,但也使“小生产”成为了科研主要生产方式。课题组之间相对封闭,申请的经费自己支配,形成的存量资源如仪器设备自己使用,导致大量重复购置设备,科技资源块块分割,降低了科研经费利用效率。这样编制出来的项目预算即使从孤立角度看是合理的,但放在更大社会范围内是不合理、不科学、低效益的预算。
其次,科技资源配置方式的行政化导向,大大束缚了科研项目预算度量方法的探索空间,使项目预算看起来不那么科学、不那么专业。长期以来,我国科技资源配置在各相关主体的权力分配上,政府占据主导性地位:宏观层面,政府决定着年度立项项目的预算总盘子;微观层面,政府决定着.类项目甚至.个项目的经费资助强度。申报单位只不过按照事先确定的额度和格式,以科目预算的形式编制个预算文本而已。即使是项目预算第三方评估评审,也只能在局部环节上发挥作用,更多的是算算小账,如设备、材料的预算价格是否合理,有经费支出标准的如差旅费、专家咨询费等,评审其是否超标等等。
第三,相关管理部门没有为科研人员提供合理编制预算的度量衡和度量规则。尽管科技专项都制定了经费管理办法,对如何编制项目预算、评估评审预算以及预算执行等都提出了要求,但这些科技计划专项预算编制制度,很大程度上停留在预算编制原则性要求、科目设置和文本格式上,使得科技计划专项预算编制原则高度雷同,项目开支范围基本一致。为适应国家科研投入大幅度增长和科研项目绩效管理的需要,我国亟需为科研单位、科研人员、评估评审方管理预算、编制执行预算和评审预算编制提供一套系统化的度量规则。预算度量只有体系化,才能走出靠经验、拍脑袋的粗放管理模式。
三、提高科研项目预算编制科学化的基本对策
(一)促进科研生产方式现代化,深化科技资源配置体制改革,还原项目预算的真实性。科研项目预算科学化不仅仅是预算编制方式和格式的合理化,根本解决要依赖于科研生产方式进步,依赖于科技资源配置体制改革。一是以目标为导向推动产学研结合,打破课题组、行业、部门分割和壁垒,形成基础研究、应用研究、开发研究的链条式社会大分工、大协作,促进科技资源整体利用效益的提高。二是深化科技资源配置体制改革,改革科研项目立项机制。科技管理部门的管理重心,应从分钱分项目转向组织制定科技发展规划和科研管理标准化。在立项管理方面,探索“政府+专家+市场机制”的科研项目立项机制。政府部门借助咨询专家的智力,提出并公布立项课题,至于项目由谁承担,具体应该多少预算,通过公开招标机制形成。只有这样才能改变项目预算“自上而下”倒立式编制的扭曲状况,让项目预算更加符合科研实际。
(二)实行科研经费分类双轨管理,提高科研经费预算管理的适应性。基础研究、共性技术和关键技术的研究,主要侧重知识积累、共性关键技术探索和人才培养,需要持续稳定投入,研究成果具有较大外溢性,创新价值难以量化评估,经费预算管理方式不宜采取课题申报制,以正常科研业务费的形式择优资助较为适宜,这样可以赋予科研人员经费使用更大灵活性。该办法并不排斥竞争,科研承担单位之间以及科研单位内部,可以通过竞争获取支持。而对于以产品和应用技术为导向的应用开发技术研究,可以继续采用课题申报制,但需要进一步完善,将公开招投标作为项目立项的基本制度安排。利用竞争机制优化科技资源配置效率,简化项目预算编制和预算执行。
(三)积极推进科研经费资助方式多样化。一是无偿资助与有偿使用相结合,对公益性、共性和关键技术的研究采取无偿资助方式;对市场化程度较高的技术研发项目,借鉴“中国清洁发展基金”的运作机制,由政府拨款改为社会性基金管理模式,由专业机构专门负责运营管理,项目公开申报,有偿使用,定期归还,滚动支持。二是前补助与后补助相结合,对距离产品和应用技术较远的项目,为了鼓励创新,从降低科研主体的投入风险的角度,在项目实施前核定项目经费预算;对竞争性强的科研项目,以结果为导向,以适度成本补偿为原则,成果验收通过后给予必要补助。三是对战略性产业技术和国防技术等,通过政府采购方式购买研发成果。
(四)以科研标准化管理带动预算度量科学化、标准化。一是定义学科研究空间。科学度量科研项目预算,前提是该项目研究内容的学科空间定位清晰,项目的始态和终态明确。相关部门和科学组织可以组织专家对本学科进行基础研究、应用研究、开发研究划段,并对各阶段的台阶进行细分定义。这是项目立项评估、绩效评估和预算评审科学化、标准化、规范化的基础性工作。二是定义创新类型。创新类型对项目预算的体量大小影响较大。我国科技界目前缺少对科研项目创新类型划分的依据和标准。建议基于学科研究阶段的台阶划分,定义其创新属性(原始创新、集成创新和引进消化吸收创新),这既是项目预算度量的需要,也是项目立项评估、项目验收和绩效评价的需要。三是将工作结构分解法引入科研项目管理。工作分解结构法是项目管理的常用方法,将项目进行层次分解,结构层次越往下层,内容定义越详细,直至将项目逐层分解成为相对独立的、内容单一的、易于成本核算与检查的工作单元,形成项目全部工作清单。有了这张清单,项目预算度量就有了依据。建议有关部门出台项目实施方案编制规范,明确要求对研究工作进行结构分解。四是建立科研项目定额标准库。建议建立科研项目定额标准编制工作体系,基于行业科研工作结构分解,定义工作单元的科研条件(如需要哪些设备等)、资源消耗种类和数量,形成单元模块的资源消耗量定额标准库,让科研项目预算编制和评审更科学、更规范、更简便。
(五)适当瘦身科研项目经费预算科目。科技项目经费预算如何归集,关系到预算执行的可操作性和预算是否具备广泛的适应性。科目设置过粗,起不到预算约束和费用归集统计作用;科目设置过细,难免失之繁琐,适应性差,“钱不好花”。目前我国科技计划经费管理办法科目设置过多,而且有些科目限定过严。建议适当减少项目预算中的科目筐子,突出主体费用如设备费、材料费、外协测试化验加工费、劳务费等;其他科目如燃料动力费、差旅费、会议费、出版/文献/信息传播/知识产权费等软性费用,可以归并为“其他科研业务费用”;而单位提供的资源消耗和管理性费用,可通过间接费用科目进行补偿。财
责任编辑 陈素娥
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