时间:2020-02-13 作者:岳学鲲 (作者单位:财政部机关党委)
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摘要:
“省管县”是近年来财政部门力推的一项重大改革。自2005年7月1日吉林省白城市所属的洮南、大安、镇赉、通榆四县市(延边州除外)正式开始实行“省管县”财政体制以来,对省、市、县三级政府产生了不同程度的影响。笔者就此对白城市的相关情况进行了调研,试图以小见大,从微观看宏观,站在局部思考全局,在深入分析改革面临困境的基础上,对吉林省深化“省管县”财政体制改革提出政策建议。
一、“省管县”财政体制利弊
“省管县”财政体制改革目标是减少财政管理环节,提高财政资金使用效益,从技术层面的改革入手推动政府行政管理体制改革,提升政府执政能力。当然改革就会涉及到利益分配和调整,要做到积极稳妥实为不易。吉林“省管县”改革坚持原有财政体制确定的既得利益不变;收支范围划分不变;市级财政对县级财政指导、支持和监督的职责不变的“三个不变”原则,和财政收支划分到县,体制补助(上解)基数核定到县,税收返还补助计算到县,专项拨款下达到县,转移支付补助分配到县,各项财政结算办理到县,预算资金调度到县,财政决算批复...
“省管县”是近年来财政部门力推的一项重大改革。自2005年7月1日吉林省白城市所属的洮南、大安、镇赉、通榆四县市(延边州除外)正式开始实行“省管县”财政体制以来,对省、市、县三级政府产生了不同程度的影响。笔者就此对白城市的相关情况进行了调研,试图以小见大,从微观看宏观,站在局部思考全局,在深入分析改革面临困境的基础上,对吉林省深化“省管县”财政体制改革提出政策建议。
一、“省管县”财政体制利弊
“省管县”财政体制改革目标是减少财政管理环节,提高财政资金使用效益,从技术层面的改革入手推动政府行政管理体制改革,提升政府执政能力。当然改革就会涉及到利益分配和调整,要做到积极稳妥实为不易。吉林“省管县”改革坚持原有财政体制确定的既得利益不变;收支范围划分不变;市级财政对县级财政指导、支持和监督的职责不变的“三个不变”原则,和财政收支划分到县,体制补助(上解)基数核定到县,税收返还补助计算到县,专项拨款下达到县,转移支付补助分配到县,各项财政结算办理到县,预算资金调度到县,财政决算批复到县,政府债务管理到县,财政工作部署到县的“十个到县”目标。这一改革对省、市、县三级政府带来了正面效应。
白城属贫困地区,所辖4个县(市)中,国家级贫困县3个,省级贫困县1个。“省管县”后,县级财政困难可直接反馈到省财政,省财政可以均衡全省财力,按财政体制直接、及时解决县的财政困难。资金直接到县,从根本上破除了县域经济发展管理层次多、办事效率低、权力下放不够等障碍,为县域经济发展搭建起良好的“供血”通道。“省管县”后省可以集中到更多财力,可以针对各县资源禀赋、产业结构和基础特点,从更高层次进行统筹规划,有针对性的加大对困难县的经济补助、人才交流、技术支持和资源配置,从而更好更快地促进县域经济发展。赋予县域经济更大的自主权后,能够更好的带动农村经济发展,有助于社会主义新农村建设,加快实现“城乡合治”步伐,推动城乡“二元”格局的演变进程。从总体上看,省管县改革有助于调整行政管理体制、减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率、发展县域经济、推进城镇化步伐的总体改革目标相切合,综合效果值得肯定。但是在省级、县级财政成为改革较大受益方的同时,减少的必然是地市级财政的利益。
地级市作为省域经济的重要组成部分,在多年来的探索实践中,已经形成很好的区域发展格局,在区域经济协调发展中具有不可替代的功能和作用。“省管县”后,打破了以地级市为中心的经济发展体系,县域经济异军突起并急剧扩张,在本位思想驱动下,完全从县域自身发展角度去考虑问题,不再顾及到区域性的资源利用、整体规划、项目分布,必然要导致资源浪费、产业同构、重复配置、市场分割等问题。县(市)改由省直接管理,使原本同属于一个区域、由同一地级市引导和协调县际竞争的地区格局被打破,地级市与县(市)落在一个发展平台上,原来县级财政不能向省争取的项目和资金,现在可以与市级一样直接申报和争取。虽然城市经济与县域经济在基础、层次、规模、体系、范围、结构等很多方面都存在差距,但随着财政实力的增强和管理权限的扩大,其对市级经济的挑战及在政策、项目、资源、人才等方面的争夺是不可避免的,也导致市级不再承担原来对县级的投入责任,不利于资源合理配置和区域经济社会的协调发展。特别是像白城市这样的欠发达地区,正处于城市化和工业化进程的初期,在生产要素方面还离不开周边县(市)的支持。改革后,各县财权得到扩大,工作中心都转移到本县的投资建设上,这对于地级市的中心城市建设进程以及增强地级市中心辐射功能都产生了遏制作用。由于财政收入减少和行政权弱化,其能够运用行政权力发挥作用的空间相应缩小,使得白城市在本区域经济发展中的统筹能力下降,影响了其区域辐射管理功能的发挥。
二、对吉林省“省管县”财政体制改革的几点建议
从吉林省情况看,除长春、吉林等几个少数城市外,多数地区仍处于欠发达水平,其典型特点是经济总量小、工业基础薄、财政实力弱、供养人口多、收支矛盾尖锐,对经济建设及社会事业发展的支持保障能力有限,是典型的“吃饭财政”。作为“省管县”改革的中间层次,白城市正好处于改革的焦点位置,利益流出在所难免,影响之大也可想而知。“省管县”体制对于白城这样的欠发达地区、人均财力远远低于吉林省平均水平的地级市,挑战是巨大的,其所承受的压力和改革阵痛也是长远的,仅靠其自身能力难以在短期内“翻身”,急需中央和省级财政给予更多的关心扶持,帮助其摆脱改革带来的困境,以尽早渡过难关,加快转型升级,早日走上平稳较快发展的轨道。
(一)让地级市与县享受同等政策待遇。地级市经过多年发展,基础条件已经具备,综合优势已经形成。县域经济在经历了一个五年规划后已经迎头赶上,与地级市升到了同一个发展平台甚至更高,中央和省应该调整优惠政策,使市、县站在一个起跑线上齐头并进,达到共同发展。
(二)因地制宜给予某些地级市区别对待。吉林省的9个市州中,白城市的情况较为特殊,需要区别对待。一是经历了1992年的行政区域裁分,新设立松原市,将重点财源划出近2/3,使元气大伤。二是经历了1993年撤地设市,原来按管辖11个县(市)设置的众多行政、科研、医疗、卫生、教育等机构和人员都留给了白城市,而管辖范围减少为5个县(市),庞大的公用经费和人员经费成为其最大负担。这些因素导致白城市本级财政运行十分艰难,财政自给率一直都在20%以下,对省财政的依存度逐年提高。“省管县”后,原来由5个县(市、区)共同承担的经费开支担子一下子又全落在了市直和所辖区肩上,支出压力雪上加霜。上级财政可考虑这些地级市的特殊情况和面临的困境多角度予以支持,确保其正常运转。
(三)支持区域性中心城市建设。省情不同,省与市、市与县(市)间的区位条件各异,处于不同发展阶段的市与县(市)发展基础也各不相同。有些县域经济比较落后并不仅仅是县级政府权力过小造成的,还有其它诸如地理区位、经济基础、思维观念等因素的制约,扩权并非包治百病。反之,有些地级市经过多年摸索,已经形成了良好的经济发展结构,具备了很好的规模条件,是县级城市需要很长时间才能达到的。白城市地处吉林、黑龙江、内蒙古三省(自治区)交界处,是吉林省西北部基础最好、历史最悠久、规模最大、最具发展潜质的中心城市,具备良好的基础条件和综合优势,在当前工业化、城镇化进程最为关键时期,白城市的发展壮大对于吉林省西北部政治、经济、社会、文化等都起着十分重要的区域牵动作用。因此,应处理好县域经济与中心城市的协调发展问题,兼顾区域发展中的公平与效率问题。从世界发展的趋势和经验来看,发展中心城市能够最大限度地保证有效利用资源和减少环境污染,从国情、省情和市情来看,优先发展区域中心城市仍然是一个正确的战略选择。因此,要从省域经济社会发展的长远战略和顺应世界发展潮流这个高度,对白城这样具有综合优势的城市予以重点支持和政策倾斜,增强其辐射带动能力,在吸纳人口、提供就业、推进城镇化和工业化等方面发挥载体作用。
(四)进一步调整完善省对市财政体制。“省管县”后,由于利益格局的重新调整,均衡性被打破,原来比较发达的地级城市由于甩掉落后县“包袱”而“强者愈强”,原本比较落后的地级城市由于失去发达县(市)“帮衬”而“弱者更弱”。对这样的地级市,一是可调减税种上划比例。坚持分税制改革方向,合理确定增值税、所得税、营业税等共享税种分成比例,对市级上划企业所得税和个人所得税要适当调减上划比例。上划的城建税、土地使用税、耕地占用税等地方税种实行基数部分定额上解,其余部分留给市。二是可调减原体制上解基数。对白城这样的财政困难市应调减体制上解和专项上解基数,适当减免借欠上级的体制往来欠款,如世行贷款、国债转贷、周转金等。即使不能豁免往来欠款,建议将往来欠款挂账,取消预算资金占用费,待地方财政状况好转再分期分批予以偿还。三是可将上划税收增量全额返还。以2010年为基数,以后年份新增上交省增量全额返还给市级财政。四是完善转移支付办法。根据白城市人口、资源、标准财政收入、标准财政支出、可用财力、财政供养人员等综合因素计算一般性转移支付补助,加大转移支付补助力度。五是保障国库资金正常调拨。白城市债务包袱沉重,资金调度异常紧张,上级财政在调拨资金时,不要抵扣市原来的借欠资金,而要实行正常调度,确保地方财政正常运转。
(五)在政策扶持上予以重点倾斜。一是属于中央与地方共同事权的项目,视具体情况减免地方配套资金;属于地方事权的项目,为了鼓励欠发达地区,采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。二是随着生态补偿的持续推进,特别是草原生态补偿政策的出台,加大对白城这样经济欠发达且不是主要牧区的补偿力度,按照国家统一标准给予草原生态政策补贴。三是随着国家加大水利资金投入和水库移民搬迁等工作的不断推进,对白城这样的欠发达地区,能够按照重点流域水库移民补偿标准给予进一步明晰和提高。四是建议在条件允许的情况下,适当增加地市政府的举债规模,延长政府债务偿债时限。对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,可以继续通过融资平台公司融资;对使用债务资金的其他项目,符合规定和政策要求的,要继续按照协议提供贷款。五是对地方重点项目建设给予支持。尽管白城市近年来发展提速,但与省内其他市州相比依然有很大差距,从长期看,最基本的市情仍然是“欠发达”。欠发达地区要加快发展,既离不开主观的自身努力,更离不开客观的政策扶持。具体说来应该以项目为依托,加大对基础设施、生态环保以及纳入国家省市“十二五”规划的重点项目予以重点支持。
(六)让欠发达地区的市辖区财力和事权更加匹配。目前吉林省对市、县的财政管理体制中有两个区由省财政直管,分别为白山市的江源区和长春市的双阳区。这两个区的财政收入及各项上级补助数额由省财政直接确定,省财政在与白山市和长春市的结算中单独注明属于江源区和双阳区的数额。白城市现辖有一个区——洮北区(原白城市),该区原为县级市建制,1993年变为现白城市的一个区,是个具备县所有职能和特点的典型农业区。但现实情况是,洮北区被定义为中心城市,不能享受国家和省对县的优惠政策,因此在专项补助、基金专项补助、国债资金、一般性转移支付上均不能享受与县同样的政策待遇。其中,仅在一般专项补助上,自2009年以来洮北区与各县平均数的差距分别为2.3亿元、3.5亿元、5.2亿元。洮北区财政目前承担着白城市本级一半以上的事权,但无论是市本级还是具体到洮北区都无法享受与县平等的政策待遇,加之经济总量小、财政收入少、支出压力大,财政收支矛盾非常突出,财力和事权难以匹配。如能像江源、双阳区一样享受县级政策,能在很大程度上提升区级财力保障水平,增强其提供公共服务的能力。财
责任编辑 韩璐
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