时间:2020-02-13 作者:邓力平
[大]
[中]
[小]
摘要:
党的十八大总结了中国特色社会主义道路、理论体系与制度的深刻内涵,阐述了建设中国特色社会主义的总依据、总布局与总任务,做出了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的重大部署,提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标,为当前我们各项工作提供了指导思想,也为我国财政在战略机遇期中更好服务国家发展大局提供了指导思想。我们要在十八大精神指引下,做好新时期财政工作,笔者就财政支出中如何处理发展与民生关系,谈一点学习体会。
简单地说,财政工作就是在“做大蛋糕”(做大经济蛋糕与收入蛋糕)的前提下,有效公平地“分好蛋糕”,为国家发展大局服务,为坚持与发展中国特色社会主义服务。而为中国特色社会主义服务的财政就是中国特色社会主义财政。这种财政的重要特征就是要体现社会主义性质,要在坚持市场经济为主配置资源与对外开放的前提下,依据初级阶段的基本国情,做政府(财政)该做之事,努力同时实现“服务科学发展”与“保障改善民生”的双重任务。相对应的,作为最能体现财政职能的财政支出,就可以分为发展支出与民生支出两大范畴。就发展支出而言,广义上说,应包括国家正常运行与国防安全提供等发展需...
党的十八大总结了中国特色社会主义道路、理论体系与制度的深刻内涵,阐述了建设中国特色社会主义的总依据、总布局与总任务,做出了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的重大部署,提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标,为当前我们各项工作提供了指导思想,也为我国财政在战略机遇期中更好服务国家发展大局提供了指导思想。我们要在十八大精神指引下,做好新时期财政工作,笔者就财政支出中如何处理发展与民生关系,谈一点学习体会。
简单地说,财政工作就是在“做大蛋糕”(做大经济蛋糕与收入蛋糕)的前提下,有效公平地“分好蛋糕”,为国家发展大局服务,为坚持与发展中国特色社会主义服务。而为中国特色社会主义服务的财政就是中国特色社会主义财政。这种财政的重要特征就是要体现社会主义性质,要在坚持市场经济为主配置资源与对外开放的前提下,依据初级阶段的基本国情,做政府(财政)该做之事,努力同时实现“服务科学发展”与“保障改善民生”的双重任务。相对应的,作为最能体现财政职能的财政支出,就可以分为发展支出与民生支出两大范畴。就发展支出而言,广义上说,应包括国家正常运行与国防安全提供等发展需要的支出,而狭义上说,还包括直接用于经济发展的支出,特别是支持经济发展方式转变与经济结构优化的支出。而就民生支出而言,主要指的是提高基本公共服务保障水平的相关支出,就是将“改善民生作为财政工作的出发点与落脚点”的具体体现。因此,研究财政支出中的发展支出与民生支出关系,就是从财政角度来理解如何在科学发展观指导下把握好发展与民生的关系。
其一,把握“全面建成”小康社会任务目标对财政提出的新要求,理解新时期中发展与民生的新内涵,更有效地完成财政支出服务发展与改善民生的双重任务。十八大报告将科学发展观列为党的指导思想,提出了必须更加自觉地把发展作为第一要义、把以人为本作为核心立场、把全面协调可持续作为基本要求与把统筹兼顾作为根本方法的“四个更加自觉”。我们要据此来进一步把握发展与民生的基本内涵。就发展而言,我们要始终坚持“以经济建设为中心是兴国之要,发展仍是解决我国所有问题的关键”,同时明确发展必须是科学的发展,是不断转变其实现方式的发展。社会主义初级阶段仍是当代中国的最大国情、最大实际,我们在任何情况下都要牢牢把握这个最大国情。因此,在任何条件下,财政都要紧紧围绕发展第一要务与转变发展方式来开展工作,这也应该是财政安排支出时必须始终关注的。而就民生而言,要继续坚持民生是我们一切工作的出发点与落脚点的基本观点。十八大报告在多个场合强调民生优先理念并做出了具体部署,特别是在过去五年“改善民生力度不断加大”的基础上,提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”,强调“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点”。总之,根据十八大的要求,我们必须始终将服务发展与改善民生这两个治国安邦的大事作为战略机遇期中财政支出的首要任务来完成好。
其二,在财政支出的安排中要始终坚持“有发展才有民生”的理念。强调先有发展再有民生,要表明的是,在一定发展水平上,在一定的阶段中,给定经济水平与经济(财政)蛋糕,发展与民生这一对立统一体中可能存在的矛盾性。总体上,发展与民生是辩证统一的,但同时还是存在短期(民生)与长期(发展)、现实与可能的矛盾。这里有两个层面:一是对于经济蛋糕,从初级阶段国情出发,我们要坚持发展不动摇,坚持经济决定财政与财政反作用于经济不动摇。将这一观点落实在财政支出上,基本判断就是,在尊重市场机制为主配置资源的前提下,财政还得拿出一些钱来搞建设,谋发展,换言之,我们在努力构建“公共财政”框架的同时,还要努力践行中国特色“发展财政”的理念。二是给定财政蛋糕,我们始终要看到,用于长远发展的支出份额大一些,用于短期民生的支出份额就必然会小一些。因此,对于处于初级阶段的我国来说,近年来财政支出中已经给予民生高度的重视,强调民生优先,这是完全正确的;但同时还必须考虑到必要的发展需求。既要坚持积极而为、量力而行的改善民生思路,又要探寻财政服务发展之各种直接与间接形式,这既是党执政为民的重要体现,也是中国特色社会主义财政理念的基本要求。在现阶段,财政要妥善处理的就是公共财政(民生)与发展财政(发展)的关系,在发展中大国采用市场经济手段配置资源的条件下,各种财政收入都不仅应具有公共性,还应同时具有发展性。在近些年我国公共财政收入中已经有2/3用于保障和改善民生的时候,我们要特别注意宣传发展支出与民生支出的统一,宣传今天的发展就是为了更好地实现明天的民生,以努力提升群众对财政支出去向的正确认识。
其三,要探寻能够同时兼顾民生与发展要求的财政支出形式,丰富已在践行中的“民生就是发展”理念。近年来我国财政支出的实践启示我们,一些财政支出可以同时具有民生与发展这两重属性,我们应该探寻这类支出的表现形式与运行规律,并不断去增加这类支出的比重。“民生就是发展”理念的内涵是,保障和改善民生本身就是发展,是转变经济发展方式的重要方面,不仅能够提高人民生活水平,而且会促进收入分配调整,构筑社会保障安全网,增强居民消费能力,直接拉动消费和相关投资扩大,带动经济发展。这一理念丰富了我们对民生与发展、公共财政与发展财政关系的理解。笔者认为,“民生就是发展”理念讲的是,在一定条件下,在一定阶段中,包括保障性安居工程、水利工程、城市公共工程等具有乘数效应、能够带来直接需求的民生工程,本身就是发展的重要组成部分,就是财政支出中的重要去向,就是同时体现财政民生支出与发展支出双重属性的有效载体,应该在新时期中不断探索,持续运用。十八大报告在用改善民生和创新管理来加强社会建设的总体要求下,对努力办好人民满意的教育、推动实行更高质量的就业、统筹推进城乡社会保障体系建设、提高人民健康水平、加强和创新社会管理等又提出了新的明确要求,还在扎实推进社会主义文化强国建设的总要求下,对推动文化事业全面繁荣与文化产业快速发展等方面做出了新安排。应该说,这些同时兼顾着民生与发展的方向性安排,对我国财政支出结构优化有着重要的指导意义。我们要在实践中继续把握好“民生就是发展”理念,在全面建成小康社会征程中,继续探寻财政支出同时兼顾改善民生与促进发展双重任务的新形式,也探寻在当前国内外复杂多变形势下积极财政政策可能较频繁使用的内生动力与运作空间。
其四,要始终坚持保障和改善民生要从国情出发的基本观点,这对我们把握给定财政蛋糕下民生支出的规模大小与提供速度都具有重要意义。十八大报告明确指出,中国特色社会主义的总依据是社会主义初级阶段,因此保障和改善民生始终不能忘记这个最基本的国情。国情与现实启示我们,保障和改善民生应该遵循这几年坚持的“尽力而为,量力而行;循序渐进,持之于恒”这一基本原则。“尽力而为”,讲的是国家(财政)要尽最大努力去保障和改善民生,这里的“力”是个动词;“量力而行”,这里的“力”是个名词,是对初级阶段国情的描述。而“循序渐进,持之于恒”告诉我们的是,不能做超出历史阶段与现实的事,办好事也不能操之过急,不能让群众产生一些不切实际的期望。笔者认为,这一基本原则为我们在社会主义初级阶段中把握民生支出的规模大小与提供速度指出了方向。在社会主义初级阶段中,一边是新历史条件下国家(财政)要尽可能地改善民生与提供公共产品的历史责任,而另一边是发展中国家国情下民生改善与公共产品提供仍然会受到种种制约、公共产品提供还不可能极大丰富的现实。我们要研究的是,在两者统一与结合中做到既能可持续地提供公共产品,又同时实现财政自身可持续发展。
其五,要在处理好政府与市场的关系中重视财政民生支出运用的制度化建设问题,努力践行近年来强调的“改善民生要做到‘花钱买机制’”的重要理念。十八大报告强调“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”,这些重要观点对财政民生支出的使用过程如何发挥政府(财政)与市场的关系也有指导意义。“花钱买机制”理念强调的是,财政用于改善民生的支出,不能满足于简单的一次性支出,而是要把民生支出与逐步建立民生提供的机制结合起来,努力形成可持续的民生提供机制。具体说来,这一机制的实现依赖于四个方面。一是要靠定位。该机制的核心就是把握政府(财政)与市场机制在改善民生中的地位、比例与作用。在现阶段,首先应分清基础性民生与非基础性民生的关系,前者主要应该由政府(财政)来提供,而后者则主要应交给市场;只有分清这些差异,并动态把握这些差异的疆界,财政才可能有效且可持续地做好保障和改善民生工作。这里讲的“保障”,就是对基本公共产品与服务提供的保障,讲的“改善”,就是“积极有为并量力而行”地去努力扩大基本民生的提供能力,但对于非基础性民生,还是应该让市场部分乃至基本地加以提供。二是要靠改革。如此定位的“保障和改善民生”机制,要在把握政府提供与市场提供关系的基础上,在公共财政与发展财政结合的基础上,通过深化改革来建立与完善。具体说来,就是要科学化与精细化地将教育、就业、住房、医疗、养老等多项当前民生要求予以分类梳理,找出政府提供与市场提供(或补充)的疆界,把这一“双元”民生提供机制建立起来。三是要靠发展,就是要继续坚持前述的“有发展才有民生”与“民生工程就是发展重要组成部分”这些重要理念,通过进一步的发展来实现民生的最大改善。在政府提供方面,这一发展体现为通过对市场机制资源方式的尊重,来持续地做大“经济蛋糕”,建立稳固、平衡、强大的国家财政,打造具有可持续提供能力的公共财政(民生财政);而在支持市场提供方面,要通过各种政策引导来支持民营经济参与对部分公共产品与服务的提供。四是要靠持续。就是要通过机制的建立使民生的改善可持续地进行下去,从根本上说就是要靠民生提供乃至整个经济发展方式的转变,即民生提供方式的转变要内在地成为经济发展方式转变的一个重要方面,将对民生与发展、短期与长期、市场与政府、阶段与持续等重大关系的把握内在于我们正在实施的经济发展方式转变之中。上述这些理念值得我们下大气力去研究,在工作中下大气力去实践。
将上述第四点(改善民生要从国情出发)与第五点(民生支出要尽量制度化)结合起来,笔者这里特别谈一点学习体会。十八大报告在谈到统筹推进城乡社会保障体系建设时,将“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针调整为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。从“广”到“全”这一字之改,对应着的是我国从“全面建设”到“全面建成”小康社会进程的动态发展,对此,我们应该做全面辩证的理解,至少应表现为四个方面。一是我们要看到党和国家对保障和改善民生的决心与能力,看到这一动态过程对奋斗方向的描述,并对此充满信心与憧憬。二是我们始终必须基于初级阶段国情来看待这一全覆盖过程,要保持清醒头脑,要看到全覆盖应该是一个由广到全、由低到高、由“范围先覆盖”到“水平再提高”的逐步渐进过程。三是这一全覆盖过程必须是政府职能与市场作用共同作用的产物,在初级阶段中,社会保障体系的建立当然主要是政府(财政)的职能,但至少在一定程度上也应该是政府与市场有效结合的产物。高水平的全覆盖不应是全部由财政负担,还要考虑政府与市场的有效分工,要建立合理并可持续的、符合国情的社会保障体系。四是这一辩证理解不仅对社会保障是这样,对政府逐步更多更好地提供其他公共产品与服务也适用。我们应该基于过去五年“改善民生力度不断加大”的基础,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等基础民生上“持续取得新进展”。这里讲的“不断加大”与“持续进展”体现的就是这样一种客观、动态、努力提高与实事求是相结合的思路,值得我们去思考与实践。
其六,要在“民族复兴”的旗帜下把握财政支出“服务发展”与“改善民生”双重任务的历史作用,在全面建成小康社会进程中更好地发挥财政职能。十八大报告指出,“在中国特色社会主义道路上实现中华民族伟大复兴。”“民族复兴”的这一时代强音,再次给了全体中国人民极大的鼓舞。作为财政理论工作者,笔者想到的是新时期财政应该如何持续地为民族复兴做出贡献。在本文探讨的优化财政支出结构、把握发展支出与民生支出关系范围内,笔者认为应该研究的是,如何在“民族复兴”的征程中更好地把握“发展为重”与“民生优先”的关系,努力把握“民族复兴”与“民生优先”的有机统一。把握“国强”与“民富”的辩证关系。“民族复兴”与“发展为重”的关系显而易见,而“民族复兴”与“民生优先”也是紧密相连,同样有个“民”字,“民族”与“民生”从来就是一个有机整体。国强才能民富,国强才有真正的民富,尤其在当前错综复杂的国际形势下,只有中国的国强才能保证我们每一个中国人有真正的民富。我们.个人在得到国家(财政)提供的民生实惠时,都要始终把个人的现实受益与国家的持续强大结合起来,都要看到这样一个严峻的事实,即西方势力对我“西化”、“分化”的目标从来没有变、遏制中华民族强大的图谋从来没有消失、力图扰乱我国对战略机遇期利用的目的从来没有消失。因此,我们必须保持清醒头脑,要居安思危,增强忧患意识、风险意识、责任意识,要始终把这种强烈的民族发展、民族复兴理念根植心中。当我们把对“民族复兴”的这些理解落实到对财政支出的相关宣传中,落实到我们对发展支出与民生支出关系的把握上,我们的认识就会得到提高与升华。国家(财政)在尽可能地提高人民生活水平、持续不断地保障和改善民生的同时,还要始终“坚持发展是硬道理的战略思想,决不能有丝毫动摇”;在始终“以保障和改善民生为重点”,“多谋民生之利,多解民生之忧”,最大限度地提高民生支出比例的同时,还要始终在市场与政府结合的前提下,使用必要的发展支出来促进国家经济的平稳健康发展,持续地做大蛋糕,特别还要发挥“集中力量办大事”的体制性优势,集中必要财力来发展战略性新兴产业,实施创新驱动发展,进行经济结构战略性调整,培育国家核心竞争力,加强国防力量,以确保我们的国家能够立足于世界民族之林。总之,我们应在“民族复兴”旗帜下,将“发展为重”与“民生优先”有机地统一起来,在战略机遇期中,通过对财政发展支出与民生支出关系清晰的把握,来加快经济发展方式转变,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴宏伟目标奋斗。当我们.个人把这些重要关系搞明白了,理解了,落实了,就能有助于财政更好地发挥作用,财政支出结构就能更优化,财政服务国家发展大局的作用就会体现得更加充分。财
(作者为厦门国家会计学院院长、厦门大学财政系教授)
责任编辑 张蕊
相关推荐