时间:2020-02-21 作者:财政部关税政策研究中心
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摘要:
国际金融危机以来,美国政府认识到经济发展不能仅依赖于金融创新和信贷消费,出台了一系列财税支持举措实施重振制造业战略,取得了一定的成效,为我国发展高端制造业提供了借鉴。
一、美国重振制造业举措
2009年2月,奥巴马总统签署了《2009年美国复苏和再投资法案》,推出了总额为7870亿美元的经济刺激方案,其中对制造业为主的科研投入达133亿美元。2010年8月,美国政府出台了《制造业促进法案》,计划为制造业提供170亿美元左右的投资,通过暂时取消或削减美国制造业进口原材料的关税,减轻制造业负担、恢复竞争力、创造更多就业岗位。2011年6月,奥巴马总统宣布实施“先进制造伙伴计划(AMP)”,计划投入超过5亿美元的启动资金,通过构建官、产、学、研各方紧密合作的工作机制,制定先进制造技术的发展路线,强化关系国家战略性产业的本土制造能力,缩短研制先进材料的周期,尽快使新技术、新创意实现产业化。2011年12月,美国政府创设了白宫制造业政策办公室,以协调各政府部门之间有关制造业产业政策的制定和执行,推动美国制造业复苏和出口。2012年2月,美国国家科技委员会发布了《先进制造业国家战略计划》,分析了美国先进制造业的生产模式和趋势,...
国际金融危机以来,美国政府认识到经济发展不能仅依赖于金融创新和信贷消费,出台了一系列财税支持举措实施重振制造业战略,取得了一定的成效,为我国发展高端制造业提供了借鉴。
一、美国重振制造业举措
2009年2月,奥巴马总统签署了《2009年美国复苏和再投资法案》,推出了总额为7870亿美元的经济刺激方案,其中对制造业为主的科研投入达133亿美元。2010年8月,美国政府出台了《制造业促进法案》,计划为制造业提供170亿美元左右的投资,通过暂时取消或削减美国制造业进口原材料的关税,减轻制造业负担、恢复竞争力、创造更多就业岗位。2011年6月,奥巴马总统宣布实施“先进制造伙伴计划(AMP)”,计划投入超过5亿美元的启动资金,通过构建官、产、学、研各方紧密合作的工作机制,制定先进制造技术的发展路线,强化关系国家战略性产业的本土制造能力,缩短研制先进材料的周期,尽快使新技术、新创意实现产业化。2011年12月,美国政府创设了白宫制造业政策办公室,以协调各政府部门之间有关制造业产业政策的制定和执行,推动美国制造业复苏和出口。2012年2月,美国国家科技委员会发布了《先进制造业国家战略计划》,分析了美国先进制造业的生产模式和趋势,提出要缩小先进制造业研发和应用的鸿沟,解决技术全生命周期的问题,加快中小企业投资、提高劳动力技能、建立健全伙伴关系、调整优化政府投资和加大研发投资等目标。2012年2月,美国白宫和财政部联合发布了“总统企业税制改革框架”报告,建议将公司所得税税率由35%降至28%,制造业的企业实际所得税不应高于25%,同时简化研发费用抵扣公式,便于企业投资和申报;将部分临时税收条款长期化,增强税收政策的确定性,加强税收激励措施,鼓励清洁能源等领域的研发和生产。
美国政府出台的政策措施分别从技术创新、税收奖惩、贸易促进和人才培养等多个方面推动制造业回归和振兴。首先,支持产业技术创新,加强与产业界合作,共同投资有关国家安全的关键产业及技术创新,包括新能源、先进材料、金属加工、生物制造等。其次,利用税收政策,改善制造业的商业环境。联邦政府和多个州相继出台了税收及土地使用等方面优惠政策,支持制造企业在二线城市或郊区设立产业外包基地。2012年公布“总统企业税制改革框架”,运用税收杠杆的奖励和惩罚手段来吸引企业回国投资和创造就业岗位,鼓励企业本土创新,打击跨国公司海外避税。再次,通过贸易保护和扩大出口,推动制造业的进出口平衡。2010年,成立出口促进机构,通过政府实施商业外交战略,加大出口信贷支持力度,放宽中小企业获得信贷的条件,支持中小出口企业贸易融资;升级贸易保护手段,频频对中国等贸易伙伴发起反倾销、反补贴等特保措施;加强贸易谈判,通过《跨太平洋战略经济伙伴协定》谈判,努力达成高标准协定,进一步打开亚太区域市场;改革出口管制体系,在保证国家安全的前提下,实现增强本国制造业国际竞争力和扩大出口并重的目标。最后,进一步改进现有人才教育和培训体系,政府设立入学和毕业基金,帮助从业者提高职业技能和创新能力,加大对社区大学和工业培训项目的资助,为制造业提供高质量的技术工人和工程师。
二、美国对重点产业的扶持政策
美国将民用航空航天业、清洁能源汽车制造业、新能源产业等领域作为回归高端制造业的重点产业。这些产业具有资金密集和技术密集特征,产业集中度较高,带动作用大。美国政府通过财税政策、危机救助方案等扶持政策,推动其研发、生产、销售和推广,提升产业国际竞争力。
1.民用航空产业。美国民用航空制造业发展由国家科技政策、国防政策和产业政策综合指导,具有以经济利益为目的的特征。政府利用军用航空计划的投资,推行军民两用技术政策,使得民用飞机制造业从政府军事航空科研合同中获益,1988年军方启动的国家级航空发动机技术发展与验证计划,至今已有20多项技术用于民用发动机。2011年3月,WTO专家组发布的报告认定,美国联邦政府和地方政府长期通过税收减免、研发支持等方式向波音公司提供支持,构成补贴行为,在1989—2006年期间至少补贴了53亿美元,并认定补贴措施压低了波音公司销售飞机的价格,巩固了波音公司在全球航空市场份额。
2.民用航天产业。美国一直将航天产业及其应用作为国家战略性领域大力发展,民用航天业在促进基础科学研究、改善公共服务、资源勘探、气象观测和卫星导航等领域发挥着重要作用。由于这些应用领域盈利性不强,美国政府通过立法、减税和资助等多种方式支持航天企业发展。由国家主导建设空间基础设施,通过长期稳定的投入,美国已建立了世界上规模最大、运行较为稳定的空间基础设施,并不断开发新的技术,促进产业升级换代。2010年6月,奥巴马总统颁布了新的《美国国家空间政策》,提出从导航、通信、遥感三个方面加强建立连续稳定的空间基础设施,进一步促进商业航天的发展。
3.清洁能源汽车制造。2008年,国际金融危机和经济衰退的双重打击使得美国汽车业濒临破产。2009年2月,美国政府成立“汽车业特别工作组”,向汽车工业提供250亿美元的借贷资金,帮助克莱斯勒、通用汽车等大公司渡过危机。2009年8月,美国国会通过“先进汽车技术法案”,向能源部拨付29亿美元专项资金,用于支持研发先进技术汽车及零部件,包括混合动力及电动汽车技术、氢燃料电池、节能发动机系统、汽车通讯系统等。2009年10月,美国政府出台“清洁能源汽车退税政策”,对不同车型的混合动力汽车实施500—3400美元的税收抵扣。2010年6月,美国国会通过“2010年电动车部署法案”,要求能源部对5个交通要道城市提供8—10亿美元的支持,对15个大都区提供2.5亿美元的支持,力争到2030年美国公路上行使的汽车一半能实现电气化。在资金补贴、税收优惠等一系列政策的支持下,美国新能源汽车市场化和产业化进程明显加快,汽车行业整体竞争力明显提高。2011年一季度,美国三大汽车商近十年来首次全部实现季度盈利,新能源汽车销售增幅为整体汽车销售增幅的2倍,预计到2015年,美国将有100万辆混合动力汽车投入使用。
4.新能源制造业。自“阿波罗计划”开始,美国就开始从事太阳能技术的研发,目前太阳能、风能、生物能等新能源技术已具备一定的应用价值。国际金融危机后,美国大力实施结构调整,推动新能源产业革命。通过财政拨款、税收优惠、加速折旧、直接补贴及融资优惠政策等多种形式,鼓励企业对新能源产业的投资和生产。2009年2月,美国政府出台了“复苏和再投资法案”,投资140亿美元直接用于新能源研发;对符合条件的用于风能、生物质、地热、海洋能和微流体动力能等可再生能源项目和产能扩大项目的设备制造、安装、重置,按照设备费用的30%给予投资税收抵免,企业用于太阳能发电和地热发电的投资可以永久享受10%的抵税。2011年,美国政府先期投入3亿美元,与产业界合作投资新能源关键技术,包括小型大功率电池、先进材料、替代能源等。2012财年美国联邦政府预算中又追加了50亿美元的税收抵免,促进先进清洁能源制造技术的发展。与此同时,美国政府对气候变化谈判立场由消极应对转变为相对积极,并对中国新能源产业发起了301调查,为国内新能源产业发展争取更多的市场份额,全方位促进新能源发展。
三、美国制造业回归前景
1.中低端制造业回归可能性小。作为成熟的市场经济体,美国制造业发展主要由产业界主导,而非政府制定的框架。私营企业决定在美国本土设厂还是在亚洲等地区设厂,通常综合考虑劳动力、运输、环境、税收负担等方面因素。最近几十年来,跨国公司在亚洲或拉美已经建立了比较完善的供应网络和技术较为成熟的生产基地,加之美国现行企业税负普遍高于多数工业化国家,回迁美国成本较高,中低端制造业回归可能性极小。从长远看,由于全球产业分工深入,今后随着发展中国家投资环境的不断完善,美国制造业可能进一步加大业务外包或外迁。因此,很多专家认为美国振兴制造业是在国际金融危机的特定背景下采取的短期应对措施,中低端产业链转移到成本较低的地区已是不可逆转的趋势和选择。
2.加快发展高端制造业已成共识。美国政府倡导回归的制造业更多的是利用国内高素质的人力资源、一流的技术创新能力等发展的高端制造业。国际金融危机使美国政府和民众认识到经济发展不能仅依赖于金融创新和信贷消费,需要重塑制造业,特别是高端制造业。同时,美国投资成本、土地租赁以及工资待遇等生产要素发生积极变化,产业界通过技术创新、管理创新和制度创新,不断降低企业成本,提高生产效率和产品附加值,为制造业振兴创造了条件。另外,美国先进的高等教育体系培养出来了高素质产业工人和工程师,为发展高端制造业提供保障。全美成年人拥有本科学历的比例是27.5%。
四、我国发展高端制造业的启示与建议
近年来,我国工人工资福利、运输物流、土地、融资等成本逐步增加,不断削弱我国劳动密集型产业竞争力,与此同时,钢铁、水泥、电解铝、光伏、玻璃、服装等领域存在严重的产能过剩,资源密集型产业发展充满挑战,我国实体经济发展面临一系列困难。高端制造业作为现代产业体系的脊梁,对于我国加快转变经济发展方式、实现由制造业大国向强国转变具有重要战略意义。从美国等主要发达国家制造业的发展历程看,政府提供了不可或缺的财税政策支持,并且财税政策具有产业导向明确、可操作强、效果直接等特征,其经验值得我国借鉴。
1.进一步完善进出口关税政策,为发展国内高端制造业提供适度必要的保护。美国工业化历史充分证明,通过关税政策对国内市场进行一定时期的保护,催生出制成品的大规模需求,培养各个产业部门内部及产业之间对先进技术的应用和共享,最终确立适应本国生产要素特征的制造业体系十分必要。我国应在符合WTO有关规则的前提下,对国内已能生产或研制成功的设备,一律停止进口减免税政策,统一内外资鼓励性项目进口设备的减免税政策,建立公平的税制环境;在WTO约束税率范围内,确定适当的进口设备关税税率;降低国内不能生产的关键零部件、原材料的进口关税税率,为高端装备的自主化营造良好的政策环境;利用出口关税和出口退税政策,严格控制高污染、高耗能和资源性产品出口,进一步优化产业结构。
2.灵活运用政府采购政策,规范国有企业采购,加大对国产设备的支持。美国早在1933年就颁布“采购本国货物法”,明确规定大宗政府采购必须超过50%采购本国货物和服务,而且本国货物和服务在同等条件下可享受6%和12%的价格权重优势,按照严格的原产地规则来界定是否为本国产品。奥巴马政府出台的一系列经济政策中进一步增加了购买本国产品的价格权重优势。目前我国不论是政府投资项目采购,还是国有企业采购,都存在不同程度对国产设备的歧视,舍近求远采购进口货的现象。另一方面,跨国公司用本土化组装混淆自主化或国产化,最大程度分享我国政府采购蛋糕。政府采购或者国家重点工程采购应立足于同等条件下国货优先,这是工业化国家惯例,并不是贸易保护主义,尤其在当前扩大内需的背景下,应将其作为支持国内制造业发展的必要手段。
3.通过财政资助、贴息等支出手段,支持高端制造业的研发和自主化。利用财政贴息等支持手段鼓励由装备使用单位和制造企业共同开发高端装备,探索建立高端装备发展与重大项目建设的联动机制。建立官、产、学、研各方紧密合作的工作机制,加大对高端装备研发的财政资助,对于共性关键技术研究、开发、集成等公共科技活动,采取前补助方式支持,对于具有明确的、可考核的高端装备产业化项目采取后补助方式支持。利用中小企业公共服务平台建设,促进创新资源的优化配置和专业化分工协作,推动高端装备共性关键技术的转移与应用。
4.综合运用人才培养、产业政策、制度创新和国际合作等措施,提升我国制造业自主创新能力和国际竞争力。加快劳动力成本比较优势转化为劳动力综合比较优势的进程,完善职业教育体系,加快从人口大国向人力资源强国转变,将数量庞大的劳动力队伍打造成一支高技能的产业队伍。加强技术创新,增强产业基础能力建设和关键技术攻关,摆脱核心部件和关键技术长期受控于跨国公司的局面,提升制造过程的绿色化和智能化水平。优化产业组织结构,突出质量品牌建设,建立集产学研用为一体的高端制造产业联盟,在科研开发、市场开拓、业务分包等方面开展合作,实现重大技术突破和科技成果产业化。提升对外合作水平,充分利用各种渠道和平台,积极探索合作新模式,融入全球产业链,支持国内企业“走出去”,并购或参股国外高端装备制造企业和研发机构,开展国际化经营和国际合作。财
(责任编辑 张蕊)
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