时间:2021-01-04 作者:华晔 (作者单位:上海市财政局)
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摘要:
绩效评价的有效实施可以规范政府投资项目的建设和管理,提高财政资金使用效率,促进社会资源的最优配置。而其实施的关键在于构建一套科学规范的绩效评价指标体系,因为这既是保证绩效评价工作操作性的先决条件,也是影响最终评价结果客观性、公正性的关键。分析、比较英美政府及国际组织绩效评价指标体系的特点,对于构建适合我国财政管理现状的绩效评价指标体系具有重要的理论价值和现实意义。
一、英美政府绩效评价指标体系特点分析
1.英国
英国是世界上较早开展公共支出绩效评价的国家,其绩效评价指标体系最早侧重于对经济和效率的评价,追求投入产出比最大化,从1986年开始,评价重点逐步转向效益和质量。主要特点有:
(1)指标体系制定主体多元化。英国的公共支出绩效评价制度呈现出评价范围广、评价工作管理社会化的外向型特征,因此,绩效评价指标体系也相应地具有评价主体多元化的特征。绩效评价实施前,由财政部门与相关业务部门通过协商决定战略目标,然后根据战略目标来确定绩效指标。相关业务部门深度参与评价的具体内...
绩效评价的有效实施可以规范政府投资项目的建设和管理,提高财政资金使用效率,促进社会资源的最优配置。而其实施的关键在于构建一套科学规范的绩效评价指标体系,因为这既是保证绩效评价工作操作性的先决条件,也是影响最终评价结果客观性、公正性的关键。分析、比较英美政府及国际组织绩效评价指标体系的特点,对于构建适合我国财政管理现状的绩效评价指标体系具有重要的理论价值和现实意义。
一、英美政府绩效评价指标体系特点分析
1.英国
英国是世界上较早开展公共支出绩效评价的国家,其绩效评价指标体系最早侧重于对经济和效率的评价,追求投入产出比最大化,从1986年开始,评价重点逐步转向效益和质量。主要特点有:
(1)指标体系制定主体多元化。英国的公共支出绩效评价制度呈现出评价范围广、评价工作管理社会化的外向型特征,因此,绩效评价指标体系也相应地具有评价主体多元化的特征。绩效评价实施前,由财政部门与相关业务部门通过协商决定战略目标,然后根据战略目标来确定绩效指标。相关业务部门深度参与评价的具体内容、衡量的指标和标准等的确定。
(2)考评内容贯穿项目全过程。英国的绩效评价体系一般包括对项目立项决策的效果考评(立项是否科学、是否具有准确可靠的信息资料和依据)、对项目技术方案的效果考评(项目的设计方案、实施方案是否具有可行性和科学性)、对项目经济性和有效性的效果考评(项目建设的财务及效益状况)、对项目社会影响的效果考评(项目在社会发展、环境影响等方面所产生的宏观影响)。相应的,绩效评价指标体系涵盖了对上述内容的考量。
2.美国
美国在1993年通过了《政府绩效与结果法案》,这是世界上第一个以国家法律形式颁布的政府活动绩效评价制度。美国的绩效评价指标体系也是严格围绕《政府绩效与结果法案》的有关规定建立起来的。主要特点有:
(1)指标体系以项目等级评估工具为核心。该工具由4个部分组成:项目目标与设计(评估项目的设计与目标是否明确、是否经得起检验)、战略性规划(项目执行机构是否对项目的实施制定了合理的年度目标和长期目标)、项目管理(是否存在管理水平低下、财务疏漏等问题)、项目效果/会计责任(根据战略性规划和其他评估结果,结合项目目标,给出的项目整体绩效评级)。可见,美国的绩效评价指标体系具有较强的系统性。
(2)评估工具有较高的实用性。项目等级评估工具具体体现为一套问卷系统,它由一系列的“提问”组成,要求使用者通过“是/否”格式给予标注,每个问题得分从0分到100分不等,再根据权重得出项目的综合得分,从而得出“有效、中度有效、勉强有效、无效”4个等级的评价。问卷问题一般都能反映人们所熟知的概念,同时也和项目监察者所使用的项目绩效评估方法相一致,具有很强的操作性。
(3)评估工具体现项目特殊性。美国财政部及预算管理办公室将评价项目划分为7大类型,即直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目和研究与发展项目。在实施绩效评价时,项目等级评估工具按照每一类项目的特征分别设定一些特殊问题,使得项目目标、评估标准和结果等要素和项目特点得以有效融合。
经合组织与世界银行在发展过程中形成了各具特色的指标体系和评价准则,增强了国际发展计划的有效性。
二、国际组织绩效评价指标体系特点分析
1.经济合作与发展组织(OECD)
OECD发展援助委员会下设的发展评价工作组负责经合组织项目的绩效评价工作,通过健全、独立的评价体系来增强国际发展计划的有效性。其绩效评价指标体系的主要特点在于:
(1)指标体系核心为逻辑模型。通过评判总体目标、具体目标、投入、实施过程、产出、成效、影响等相互之间的逻辑关系是否有效,来评估项目的绩效实现程度。
(2)指标体系遵循五大评价准则。经合组织提出绩效评价指标体系的建立应遵循相关性、效率性、有效性、影响性和可持续性五大评价准则。这五大评价准则对其他国际组织的绩效评价提供了重要指导与参考,是国际组织绩效评价指标体系的基本准则。相关的具体指标均以这五大评价准则为基础,围绕着投入(资源投入)、活动(项目实施)、产出(产品或服务)、成效(项目产出带来的结果)、影响(项目产生的长期变化)等关键要素来设置。
2.世界银行
在世界银行内部有两个负责对项目进行评价的部门,一个是对处于准备阶段和实施阶段项目进行评价的世界银行贷款项目质量保证小组,一个是对已经完工项目进行评价的独立评价局,前者对世界银行管理局负责,后者直接向执行董事会负责。世界银行的绩效评价指标体系主要特点有:
(1)经合组织五大评价准则与“双边性”准则相结合。双边性准则指世界银行需要评价项目实施各个阶段中世界银行和贷款国的双方绩效,从而加强双方的合作与发展,共同推进援助项目的成功。其所设置的指标一方面考查世界银行在项目推动、设计、实施和监督管理方面的绩效,另一方面考查受援国政府的工作效率、合作态度、项目的实施情况以及具体目标的达成情况等。
(2)评价指标多样化。世界银行的评价指标体系包括了项目建设期对项目进行定期评估的过程评价指标、项目完成后对项目进行整体评价的即期评价指标、项目完工五年左右对项目社会效益等进行分析的影响评价指标。另外,所设置的指标一般不使用具体的分值来评判项目绩效的高低,而是直接采取“高度满意、满意、基本满意、不太满意、不满意、高度不满意”共6个等级的评价模板。
(3)关注项目长期绩效。与传统的绩效评价更多关注投入产出效率相比,世界银行的绩效评价指标体系更注重项目的长期影响。在予以贷款和不予以贷款两种情况假设下,采取反事实推断、准实验设计、随机抽样等方法,对给贷款国带来的经济、社会、民生、环境等方面影响进行综合分析。
三、启示和借鉴
英美政府和国际组织的绩效评价工作开展时间较长,所构建的绩效评价指标体系也较为成熟,对我国的绩效评价工作的开展,特别是绩效评价指标体系的构建提供了重要借鉴。
1.指标体系应易于操作。绩效评价指标体系应该既通俗易懂、便于公众理解和接受,又简便易行、方便有关部门开展工作。因此,虽然在指标设置时需要具有一定的专业性,需要使用特定的行业指标和专业术语,但还是要充分考虑整个指标体系在社会大众和被评价部门中的接受和认可度。同时,应按照成本效益原则,充分考虑指标设置后数据获得的现实条件和可操作性,避免设置那些数据取得需要耗费很大人力、物力的指标。
2.指标体系应反映项目综合绩效。财政支出绩效表现方式是多样的,如经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、整体效益和局部效益、直接效益和间接效益等。因此,在设置指标体系时,应保证所评价的内容能覆盖被评价项目所产生的各种影响,不仅要评价有形的、可量化的经济效益,还应充分考虑其带来的间接的、无形的、无法量化的社会效应和生态效应等。
3.指标体系应体现行业的特殊性。财政支出覆盖面广,涵盖教育、科技、文体、卫生、社保、水利、安全等不同行业。项目的广泛性、差异性要求构建指标评价体系时,应结合不同项目特点和具体目标而设置特定的指标。如针对环保项目可以考虑设置对环境影响进行考评的指标,针对公共安全项目考虑设置对社会稳定影响进行考评的指标。
4.指标体系应覆盖项目全过程。从英国、美国、世界银行等绩效评价指标体系的特点来看,其所倡导的绩效管理理念都是将绩效评价的实施视为一个连续、完整的系统过程,而不是仅局限于对项目完工情况进行评判。因此,绩效评价工作应该根据项目的重要性、投资额大小等,考虑对一些重大项目的整个周期(包括项目的立项阶段、建设阶段、竣工运营阶段)实施全过程效绩评价,并以此为原则设置相应的指标。
5.指标体系应引入多元构建主体。虽然绩效评价工作坚持由财政部门统一组织管理和监督具有必然性,但是,在构建评价指标体系时应充分考虑各方意见、发挥各方优势。可以采取专项工作的方式,由财政部门和主管部门共同构建;以自评工作的方式,由项目单位自行构建;以课题研究的形式,引入专家学者构建;以政府购买服务的形式,引入社会中介机构构建等。从而,充分发挥各方优势,解决信息不对称的问题,在各自建立的绩效评价指标体系基础上进行整合,使绩效评价指标体系更加科学、合理。财
责任编辑 张蕊
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