时间:2020-01-22 作者:于长革 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
“省直管县”财政改革作为推进行政管理体制改革和深化财政体制改革的重要组成部分,近年来,在全国范围内迅速展开,现已遍及24个省份、875个县,进展情况良好,改革成效初步显现:县级财政留成比例和可用财力增加,县级财政理财水平和县域经济活力增强;财政资金拨付快,运转效率明显提高;省级直接调控能力增强,促进了省域内公共服务均等化和城乡区域的协调发展。当然,目前“省直管县”财政改革和现行“市管县”行政体制并存,体制性摩擦在所难免。另外,以四川、河北、河南等为代表的“辖县大省”因辖区内县级个体规模偏小而数量较多,从而产生了一些特殊矛盾。
第一,财政“省直管县”与行政“市管县”之间的体制性摩擦问题比较突出。在现行行政“市管县”体制下,设区市政府要统筹管理辖区内所有县(市)的经济社会事务,但实行“省直管县”财政改革后,设区市政府已无权运用省直管县的财力,形成设区市政府与省直管县之间体制上的不协调。从设区市来看,直管县的财政权与设区市的行政权存在匹配错位,设区市履行综合平衡本地区发展的职责,市县政...
“省直管县”财政改革作为推进行政管理体制改革和深化财政体制改革的重要组成部分,近年来,在全国范围内迅速展开,现已遍及24个省份、875个县,进展情况良好,改革成效初步显现:县级财政留成比例和可用财力增加,县级财政理财水平和县域经济活力增强;财政资金拨付快,运转效率明显提高;省级直接调控能力增强,促进了省域内公共服务均等化和城乡区域的协调发展。当然,目前“省直管县”财政改革和现行“市管县”行政体制并存,体制性摩擦在所难免。另外,以四川、河北、河南等为代表的“辖县大省”因辖区内县级个体规模偏小而数量较多,从而产生了一些特殊矛盾。
第一,财政“省直管县”与行政“市管县”之间的体制性摩擦问题比较突出。在现行行政“市管县”体制下,设区市政府要统筹管理辖区内所有县(市)的经济社会事务,但实行“省直管县”财政改革后,设区市政府已无权运用省直管县的财力,形成设区市政府与省直管县之间体制上的不协调。从设区市来看,直管县的财政权与设区市的行政权存在匹配错位,设区市履行综合平衡本地区发展的职责,市县政府领导层认同的一些区域性政策行动,由于市县财政的分离与管理权力限制,在落实当中存在体制性矛盾。从直管县的角度看,县级财政实行省直接管理后,财力和资金都由省统一对其结算、拨付,但其他的行政权限如人事任免权却归市管,这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策,又要向市政府汇报工作、争取理解和支持,县级的工作难度增大,面对省市两个“婆婆”,有些关系不好处理。
第二,改革后省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大,致使省级财政感觉应对困难。随着交通运输条件和信息网络的发展,扩大管理幅度(半径)、减少管理层次的“省直管县”财政改革总体而言是必要的和可行的,但对于下辖县(市)数量较多的“辖县大省”来说,目前的改革也确实遇到了与管理幅度相关的困难。以河北省为例,2009年,河北省实行“省直管县”财政改革后,省级财政面对的管理单元从原来的11个骤然增加到103个(其中包括11个设区市和92个直管县)。陡增的管理对象数量和迥异的各县县情,对省级财政管理工作提出了严峻挑战,包括如何以省级财力合理满足各市、县经济社会均衡发展的调控需要,如何保证转移支付资金分配的科学、有效和配套资金的及时到位,如何实现对众多市、县财政部门权力的有效监管以防止管理“盲区”的出现,等等。
第三,设区市与直管县之间“争收争利”现象也日益显现。“省直管县”财政改革之前,市域内按区域产业协调发展的格局推进,内部竞争易于通过管理而相对弱化、隐形化。而改革后,设区市与省直管县在财政上属于平行关系,由过去共同追求区域利益最大化的“父子”关系转变为追求个体利益最大化的竞争者关系,市、县政府间竞争开始明显化。在现实生活中,设区市从自身利益出发,将财力更多地投向市自身,发展城区经济,培植本级财源,设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现。此外,市与县的关系疏远后,一些市县帮扶结对开发的园区、项目,由于财政管理关系的变更,最终落得不了了之的结局。
对于“省直管县”财政改革过程中暴露出来的困难和问题,需要予以正确分析和认识。作为新的探索与尝试,“省直管县”财政改革在实施过程中出现一些矛盾和问题在所难免,这些问题是过渡过程中阶段性和磨合性的,可通过改革逐步消化。2011年及今后一个时期将是推进“省直管县”财政改革的攻坚时期和关键时期。需要进一步明确改革的方向和目标,积极应对改革过程中出现的困难和问题,进一步将“省直管县”财政改革推向深入,并逐步向行政上的“省直管县”过渡。
第一,在转变政府职能基础上进一步明确省、市、县政府间的职责权限。在推行“省直管县”财政体制、扩大县级政府经济管理职权的同时,应按照市场经济体制和科学发展观的要求,积极转变政府职能,通过深化省以下体制改革和完善相应的制度约束机制,使省、市、县各级政府应承担的公共责权落到实处。
1.省级政府要切实负起责任,认真履行好县级财政的直接管理职能,不应在扩权的同时将与省相应的职责下移,强加给县级政府,造成县级政府的事权过重和行为扭曲。
2.设区市政府需要发挥自己在省、县之间的桥梁和纽带作用,切实处理好以下三项职能衔接:一是业务指导职能的衔接。“省直管县”后,尽管市对县财政资金拨付结算关系不复存在,但财政工作中一些具体的业务还必须接受市级财政指导,财政改革中的许多工作还必须在省市的统一协调下进行。二是督促检查职能的发挥。“省直管县”后,由于省级管理半径加大,一段时间内尚不可能事事直接插到县一级,许多督促检查工作还必须由市级财政来完成。当前,市级财政尤其要把防范“省直管县”后可能产生的县级财政风险,作为行使督促检查职能的一项重要内容。三是报表汇总职能的衔接。一段时间内,县级财政预算、财政决算、财政收支旬报、工资月报以及省财政要求报送的其他报表、资料等,仍需市财政局统一编制和汇总,以便于省厅汇总和省对县考核,也便于为市委、市政府决策提供依据。
3.县级政府和财政应注重加强基础建设,努力提高自身管理水平。一是积极推进国库集中支付、部门预算、政府采购等财政改革,加强“金财”工程的建设和运用,增强预算执行、财政运行的规范性和透明度。二是加强以县级财政为主体的考核与评价工作,设定科学合理的考核体系,切实增强县级财政的责任意识、问责机制和自主理财能力。三是积极推进“乡财县管”和乡镇综合改革,改进和提高基层财政管理水平。四是省市两级要加大对县级和乡级财政工作人员的培训力度,增强依法理财意识,提高财政干部业务能力,提升科学化精细化管理水平。
第二,充分发挥设区市在区域协调发展中的带动作用。“省直管县”财政改革虽然对市县利益格局作了重新调整,使县域经济的发展与市级财政的关联度减弱,但由于市县经济联系千丝万缕,区域中心城市的中心地位客观存在,市对县仍然会产生区域经济发展中的辐射、带动与协调作用。因此,市财政要积极作为,继续发挥中心城市的核心、龙头和支撑作用。为了给设区市留下必要的发展空间,设区市周边的县(市)一般不要确定为省直管县,而应在条件成熟时改为市辖区,以扩大中心城市规模,充分发挥中心城市的辐射带动作用。目前,对于条件已具备的某些近郊县(市)可尽快操作,改设市辖区,改变市县同城、近城格局,减少县(市)数量。
第三,酌情渐进调整县级行政区划。针对以四川、河北、河南等省为代表的“辖县大省”在实施“省直管县”财政改革过程中遇到的管理半径难题,应酌情调整这些省份的县级行政区划,减少县(市)数量,扩大县(市)规模,以降低“省直管县”财政体制下的管理对象总量,直至合理、可控范围之内。当然,这种调整需周密考量,从长计议,渐进推行。具体调整思路为:适当合并部分幅员较小的县,减少县级行政区数量,调减县域管理规模。酌情将一部分县(市)升格为省辖市。有些县(市)区位分布合理,经济实力较强,城市化水平高,可考虑升格为地级市,由省直辖,同时按照“地域相邻,经济互补”的原则将一两个县并入该市,使其成为市辖区。
第四,通过试点逐步推进“省直管县”从财政向行政的过渡。对于目前“省直管县”财政改革中存在的财政直管而行政未直管所引发的体制摩擦问题,根本出路在于“省直管县”从财政向行政的过渡。下辖县(市)较多的省份,应以县级行政区划调整为切入点,适时推行“省直管县”的行政改革。起步阶段可先选择经济较发达的县(市)率先试点,给县级政府较充分的经济社会事务管理权限,享受与设区市相同的人权、事权和财权,然后逐步扩大范围,最终完成“省直管县”从财政向行政的过渡。财
责任编辑 冉鹏
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