时间:2020-01-22 作者:马蔡琛 (作者单位:南开大学)
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摘要:
一年一度的全国“两会”已然落下帷幕,财政预算报告再一次呈现在社会公众面前。报告中展开的一系列财政收支数字和财税改革举措,可以从预算公开、关注民生、政策引导和精细管理四个角度来加以解读。
预算公开推进阳光财政建设
防止预算权力异化、规范政府财政行为,必须推进阳光财政建设,而预算公开则是阳光财政建设的逻辑起点。细观2011年财政预算报告,在预算公开方面,迈出了极为关键的步伐。
首先,系统回应了社会各界广为关注的预算公开问题,勾勒出我国预算公开的基本路线图。针对一年来各级财政部门在预算公开方面取得的进展,报告进行了系统的梳理和回顾,指出2010年预算公开全面推进,对外公开的中央财政预算表格从2009年的4张增加到2010年的12张,支出预算表细化到款级科目,74个中央预算部门公开了部门预算,地方预算公开取得新的进展。就今后的预算公开举措而言,报告指出,要加快推进预算公开,进一步细化预算公开内容,推动基层财政部门和有关部门向社会公开重点民生支出情况,抓紧做好行政经费等支出公开的有关工作。应该说,从中央到地方、从局部到整体、从个案公开到制度化公开,以预算公开为逻辑起点的阳光财政建设基本路线图日益清...
一年一度的全国“两会”已然落下帷幕,财政预算报告再一次呈现在社会公众面前。报告中展开的一系列财政收支数字和财税改革举措,可以从预算公开、关注民生、政策引导和精细管理四个角度来加以解读。
预算公开推进阳光财政建设
防止预算权力异化、规范政府财政行为,必须推进阳光财政建设,而预算公开则是阳光财政建设的逻辑起点。细观2011年财政预算报告,在预算公开方面,迈出了极为关键的步伐。
首先,系统回应了社会各界广为关注的预算公开问题,勾勒出我国预算公开的基本路线图。针对一年来各级财政部门在预算公开方面取得的进展,报告进行了系统的梳理和回顾,指出2010年预算公开全面推进,对外公开的中央财政预算表格从2009年的4张增加到2010年的12张,支出预算表细化到款级科目,74个中央预算部门公开了部门预算,地方预算公开取得新的进展。就今后的预算公开举措而言,报告指出,要加快推进预算公开,进一步细化预算公开内容,推动基层财政部门和有关部门向社会公开重点民生支出情况,抓紧做好行政经费等支出公开的有关工作。应该说,从中央到地方、从局部到整体、从个案公开到制度化公开,以预算公开为逻辑起点的阳光财政建设基本路线图日益清晰。
其次,系统诠释了预算运行中的重要变动情况,回应了社会广为关注的预算相关问题。预算执行结果与年初预算目标之间的偏差,即预算精度问题,一直是“两会”代表和委员乃至社会公众颇为关注的话题。2011年财政预算报告就预算超收等热点问题,给出了较为系统全面的回应。一是理性分析了预算超收的形成原因,回应了预算的预测精度问题。在2010年中央财政预算主要执行情况中,报告专列标题,系统诠释了预算超收的形成原因。主要是:年初收入预算安排是根据相关经济预期指标测算的,执行中一些指标超过预期较多,导致收入超过预算。2010年外贸进出口总额增长34.7%(其中进口增长38.7%),超过年初8%的增幅预期,进口环节税收比预算超收2865亿元。2010年汽车销售量增长32.4%,消费税和车辆购置税比预算超收1285亿元。这两项超收合计占中央财政超收额的94.1%,其他各项收入与预算基本持平。这一系列数据表明,在预算执行的偏离度问题上,尽管存在着预测精度方面的问题,但总体上还是处于合理区间的。二是总括性分析了土地出让收入的收支变化情况,回应了土地财政问题。土地财政一直是近年来颇受争议的一个话题,也是亟待加强财政管理的重点领域。在2011年财政预算报告中,较为系统地分析了国有土地使用权出让收入29109.94亿元(完成预算213.2%)的构成及其成因。土地出让金收入较大规模超预算增长主要是土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素所致。进而详细剖析了国有土地使用权出让收入的主要用途,其中征地拆迁补偿等成本性支出约占50%,农村基础设施建设和补助农民等支出约占8%,安置破产或改制企业职工支出约占12%,城市建设支出约占30%。由此可见,地方政府对于“土地财政”的依赖性问题,其真实状况并非想象中那般严重。
2011年财政预算报告勾勒出我国预算公开的基本路线图,并就预算超收等问题给出较为全面系统的回应。
关注民生促进社会和谐发展
关注社会民生幸福,是近年来预算报告的亮点所在。2011年预算报告回顾了“十一五”期间民生财政的发展情况:国家财政用于民生方面的投入大幅增加,城乡免费义务教育全面实现,城乡居民基本医疗保障水平显著提高,覆盖城乡的社会保障制度框架基本形成,公共文化服务体系建设明显加快。2010年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计8898.54亿元,增长19.9%。农业水利、交通运输和环境保护等支出也与民生密切相关,中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付大部分也用于民生支出。2010年,中央财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元,增长18.3%。其中:支持农业生产支出3427.3亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元,农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。
就民生财政的进一步深化而言,报告指出要全面促进民生改善和各项社会事业发展,让群众得到更多看得见、摸得着的实惠。在2011年预算安排中,提出了集中财力办几件保障和改善民生的大事:一是全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要要求,加大教育投入力度,提高教育资金使用效率。二是大力支持医药卫生体制改革,提高医疗服务和保障水平。三是加大保障性安居工程投入力度,推进公共租赁房、廉租房建设和农村危房及各类棚户区改造。四是支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,进一步扩大新型农村社会养老保险试点范围,并将试点地区城镇无收入居民纳入保障范围。五是加强农业农村基础设施建设,大力推进农田水利建设、中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治等,切实改善农村生产生活条件。六是支持节能减排和科技创新,促进经济结构调整和发展方式转变。报告集中诠释了当前民生支出的重点领域,清晰彰显了民生财政建设的中长期发展方向,体现了公共财政“取之于民、用之于民”的不懈追求。
政策导向促进经济可持续发展
在宏观经济运行层面,财政政策的未来走向已成为社会各界判断经济运行近中期走势的重要风向标。2011年财政预算报告分别从财政政策的作用效果和未来走势两个维度,展开了本轮积极财政政策的全景式脉络。
针对2010年积极财政政策实施情况,报告从五个方面详尽梳理了其作用效果。一是促进国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展,进一步巩固经济向好势头。二是提高城乡居民收入,扩大居民消费需求。增加对农民的补贴,加强农业基础设施和农业综合生产能力建设,促进农民增收。提高对城乡低保对象、企业退休人员和优抚对象等群体的补助水平,增强居民消费能力。继续实施家电、汽车下乡以及以旧换新等鼓励消费的一系列政策。三是安排使用好政府公共投资,优化投资结构。统筹使用公共财政预算拨款、政府性基金收入、国有资本经营收益等,主要用于农业基础设施及农村民生工程、教育卫生等社会事业、保障性安居工程、节能减排和生态建设、自主创新和结构调整等方面。四是落实结构性减税政策,引导企业投资和居民消费。巩固增值税转型改革以及成品油税费改革成果。对部分小型微利企业实施所得税优惠政策。继续执行各项税费减免政策,严格行政事业性收费和政府性基金项目的审批管理。
在我国财政政策的近中期走势问题上,报告开宗明义地指出,紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,继续实施积极的财政政策,深化财税制度改革,推进国民收入分配格局调整,优化财政支出结构,加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、节能环保以及欠发达地区的支持力度,切实保障和改善民生,推动经济增长、结构调整、区域协调和城乡统筹发展。通过加强和改善财政宏观调控,促进经济社会又好又快发展。加强对经济运行情况的监测分析,密切跟踪积极财政政策的实施情况,适时调整和完善相关政策措施,强化财政政策与货币、产业等政策的协调配合。
在财政政策的重点关注领域问题上,报告分别从提高城乡居民收入,扩大居民消费需求;着力优化投资结构,加强经济社会发展的薄弱环节;调整完善税收政策,促进企业发展和引导居民消费;进一步优化财政支出结构,保障和改善民生;大力支持经济结构调整和区域协调发展,推动经济发展方式转变等五个方面,诠释了我国财政政策走势,发挥着稳定社会预期、促进经济可持续发展的政策导向功能。
精细管理完善财政运行机制
财政精细化管理体现了公共财政建设纵深推进的核心要义,也是近年来财政预算报告中值得认真加以解读的重要方面。2011年财政预算报告分别从构建现代预算体系、完善财税运行机制、推进财政预算绩效管理等不同维度,勾勒出财政精细化管理的总体布局和技术细节。
就构建现代预算体系而言,从构建全口径预算管理体系的现代财政治理理念出发,报告系统描绘了我国财政预算体系的基本轮廓和互动影响结构。指出由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算组成的政府预算体系框架基本形成,社会保险基金预算开始试编。就上述各类财政预算的后续改革思路问题,指明了完善公共财政预算、细化政府性基金预算、扩大国有资本经营预算实施范围并完善相关政策措施、继续试编全国社会保险基金预算的发展方向。从这个意义上讲,历经十多年的新一轮预算管理改革,适应现代市场经济要求的财政预算体系框架已经基本形成。现代多元复合预算体系理念的彰显,为今后我国财政预算的精细化管理,提供了一个总体框架性的制度平台。
就完善财税运行机制而言,本着以体制改革促进财税经济发展的基本思路,报告中提出了完善政府间财力与事权相匹配的财政体制;深入推进部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革;研究推进政府会计改革,探索试编政府资产负债表;从制度上逐步解决货物与劳务税收政策不统一的问题;健全个人所得税制度,降低中低收入者税负,强化对高收入的调节;按照“正税清费”的原则,提高税收收入占财政收入的比重等一系列深化财税运行机制的具体举措。这些基于促进经济发展方式转变的财税运行机制深层次改革,框定了近中期在财税体制方面深化改革、细化管理的关键节点,必将促进财税精细化管理运行平台的进一步优化。
就推进财政预算绩效管理而言,报告提出了全过程财政预算绩效管理的现代理财观念。在具体制度安排和保证措施上,循着一以贯之的务实思路,明确了加强财政法制体系建设,加快预算法、个人所得税法修订和增值税立法;进一步规范预算编制程序,细化预算编制内容,切实减少代编预算规模,继续提高预算年初到位率;完善财政资金管理制度,严格财政监督,健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,切实维护资金安全;继续开展重大财税政策实施情况专项检查等一系列具体实施举措。预算精细化管理具体举措的深化和完善,将有助于在政府管理中进一步引入绩效管理理念,最终实现“依法用好百姓钱”的政府理财目标。财
责任编辑 韩璐
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