江西省萍乡市作为一个地级市，下辖莲花、芦溪、上栗三县，安源、湘东两区及省级经济技术开发区。省直管县财政改革后，市财政直接与安源区、湘东区及开发区财政发生关系。考虑到省直管县财政改革直接影响到市级财政财力及财政支出投向，萍乡市政府针对城区财政体制存在的问题，在广泛征求各方意见的基础上，提出一个体现多方利益的城区财政改革方案。由于湘东区距离主城区较远，这次城区财政改革方案主要涵盖安源区与经济开发区，市财政与其他区县的财政关系暂不调整。

现行的城区财政体制自分税制改革以来进行了多次调整，但市级财政与区财政关系一直不够规范。2003年，将原属于市地税管理的个体与三产行业划归区地税局。2007年，将建筑业税收及房产税收下划区县征管。2008年，强调适当集中财力，确保市级财政的调控能力。城区税费征管不断下划，市级政府财力增长不足，直接影响到市政府有效履行职能。

第一，市与区政府间财力分配机制不稳定，影响了市政府发展经济的财政投入能力。由于市政府招商引资项目都要落实到辖下区政府的地盘上，市与区经常要针对项目的财政收益进行个案谈判，两级政府之间争收益，推服务，一案一定，一年一变的现象时有发生。虽然市级政府有对下级政府的管理权，但是基层政府部门对区域内市管企业与省管企业还是能实行“大棒”与“胡萝卜”两手政策。基层政府对本级财政没有贡献的非区管企业的劳资、土地拆迁与赔偿等社会纠纷问题不协助解决，使企业难于安心经营，这是“大棒”政策；基层政府对能够分享财政贡献的企业则积极为其排扰解难，真心实意为企业服务，这是“胡萝卜”政策。因此，为追求更多的政府优惠政策，有些市本级招商引资项目转为区政府招商引资项目。如萍乡市博物馆虽然由市财政投资2000多万元兴建，但是其各项收入却列入区财政。这样的财政收益分配机制使市级政府的财政投入没有得到合理的回报，不但影响到市级政府发展经济的积极性，也影响到市级财政投入的可持续性。

第二，市级财政增长不足，制约了市政府统筹城乡发展的能力。经过多次体制调整，许多经营项目的财税征管下划区政府，而财力上解增加的部分有限，这使市级财政财力不及区财政。2009年1—11月份，县区完成财政总收入34.9亿元，同比净增5亿元，增长16.8%。但市本级2009年以来财政收入持续负增长。1—11月份，市本级财政总收入完成9.3亿元（含七户下划安源区企业），同比下降3.9%，市财政入不敷出。市财政财力薄弱还影响到区政府之间的有序竞争。因为区政府不能从市级政府得到足够的财力支持，为促进本级财力增长，区政府之间为争项目竞相削减政府成本，比如开发区部分土地开发成本每亩17万元，而投资商购买成本每亩5万元，这样的竞争导致一些已建项目由安源区转入到开发区，影响到政府招商引资的整体收益。同时，由于安源区是老城区，其发展潜力已经受到管辖范围限制，非常需要市政府给予发展空间上的统筹安排；开发区为优化投资环境，要进行大量的土地成本投入，这也需要市政府给予大力的支持，而市财政财力不足，无法统筹城区协调发展。

第三，由于财政财力不足，城区发展大多依靠融资投入。政府投资项目主要是投资期长、收益率低、风险水平高的基础设施领域，比如公路、绿化、水电管网的建设等，这使得政府投资成本必须通过城市税费收入的增长以及土地增值收益来弥补。这是一种基础设施建设适度超前的发展思路。虽然许多融资建设项目的主体是市政公司或城投集团，其土地收益的实现还是需要政府的支持。从某种角度来看，这实际上是政府负债，因此，实际上也是增加财政还本付息的压力。萍乡市经济开发区2009年融资修了十条道路，为城市发展做出了巨大的贡献，但也增加了政府的债务压力。现在整个城市发展投入的融资规模数亿元，每天的利息支出都是数万元，以致于政府越是融资来发展城市经济，城市财政承担的银行本息压力越大。

省直管县财政改革后，萍乡市政府为统筹城区发展，调动市区两级政府发展经济、促进财政收入增长的积极性，体现“共同投入、共享收益”的改革理念，解决当前城区财政体制中投入与收益不匹配、市政府统筹财力不足、城区建设债务负担较重等问题，遵循公共财政与民生财政理论，改革现行的城区财政体制，建立“服务经济建设、促进社会发展、加速城市化建设”的城区财政管理新体制。改革力求简便可行，市区两级政府财政财力存量微调，通过增量调整财力结构；财税与财力划分简明高效，主要通过税收征管下放，实现城区税收一体化管理，取消体制上缴与下划；市区间实现税收分库或国库财力分配公式化。

城区财政管理新体制主要包括三个方面的内容。第一，税费征管范围界定。市财税部门征管范围：城区现有中央、省属企业及其衍生企业的税收；城区范围内契税；建设项目11项规费（不含市政设施配套费、地方教育费附加）、城镇公用事业附加等专项收费征收主体为市本级，开发区收入在市本级征收；城区商住用地实行“一个笼子进出”管理，产生收入全部由市本级统一征管。区财税部门征管范围：市属企业及其他市级征管范围内税收全部下放至区政府；市本级城区建设项目所产生的税收；市本级引进企业入驻区级土地上产生的税收；地方水利建设基金安源区收入由安源区征收；市政设施配套费、地方教育费附加、排污费（不含省属企业）等专项税费以及单位行政事业性收费实行属地管理，在安源区、开发区范围内产生的收入分别由安源区、开发区征收。

第二，财力分配制度。一是安源区、开发区财政基数全部取消，不再实行财力基数上解。二是各税种按比例在各区分类征管，市与区按比例分享发展成果。根据存量微调、增量调结构的原则，市本级与安源区建议采用25%∶75%的综合分库比例；市本级与开发区建议采用30%∶70%的综合分库比例。三是契税收入市级和区级按6∶4分库。四是地方水利建设基金安源区收入10%上解市本级；地方教育费附加、排污费（不含省属企业）及其他专项附征收入按税收收入分成比例分库，即市本级与安源区按25%∶75%分库，市本级与开发区按30%∶70%分库。五是属安源区、开发区范围内的城区商住用地所产生收入，扣除四金后剩余部分市级与区级实行2∶8分成；新城区两平方公里核心土地产生的收入全部归市本级所有。

第三，支出责任划分。一是市与区两级政府正常运转的行政管理支出，由市区政府各自负责。公安局、土地局、粮食局等垂直管理机构在区级的分支机构经费仍由市本级负担。二是市本级政府财力将向城区经济基础设施与生活基础设施倾斜，完善城区道路、场馆、给排水处理、排污系统、城市绿化、公交、教育、电网、医疗、卫生等各项基础设施建设。三是根据工业发展园区化、园区发展产业化的基本原则，市本级政府财力将重点支持城区经济做大做强，通过支持城区的工业园区建设，引入技术含量高、附加值高的企业。四是市本级政府财力继续支持第三产业发展，促进商贸、流通、旅游、餐饮、酒店、影视等行业快速发展，拉动消费，推动财政收入增长。五是市政府财力将为区域性公共品供给、外溢性较强的公共品供给提供资金支持。财

责任编辑 冉鹏