时间:2020-01-21 作者:蒋来用 (作者单位:中央纪委驻中国社会科学院纪检组)
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摘要:
廉租住房建设是一件暖人心、赢民心的惠民工程,对缓和社会矛盾、调和社会心理、维护社会稳定与和谐具有十分重要的作用。当前,各地政府高度重视廉租住房建设,取得十分可喜的成绩,但实践中存在的一些问题和矛盾值得关注。
一、廉租住房建设的主要特点
1.资源配置以人口多、密度大的城市为重点区域。人口密集的城市是高效创造财富的地方,也是相对贫困人口高度集中的地方。不少地方廉租住房建设具有资源向人口高度密集的城区倾斜的特点,即城区人口越多、越密集,廉租住房财政资金投入也就越多。据统计,廉租住房财政投入按省会城市、地级市、县级市、县城呈降序排列。例如,2009年兰州市廉租住房建设9700套,建筑面积48万平方米,中央下达补助资金1.92亿元,占中央补助甘肃省总资金的21.82%;威武市是甘肃省的一个地级市,截至2009年4月,新开工建设廉租住房19174平方米,共384套,仅争取到中央补助资金1836万元,占中央补助甘肃省总资金的2.09%。
2.财政投入以地方为主、中央为辅。廉租住房制度是为极少数低收入家庭设置的社会福利,受益对象具有特定性。因此,住房保障建设主要属于地方事权。1999年至2007年,中央职责主要是制定政策,要求各市县基...
廉租住房建设是一件暖人心、赢民心的惠民工程,对缓和社会矛盾、调和社会心理、维护社会稳定与和谐具有十分重要的作用。当前,各地政府高度重视廉租住房建设,取得十分可喜的成绩,但实践中存在的一些问题和矛盾值得关注。
一、廉租住房建设的主要特点
1.资源配置以人口多、密度大的城市为重点区域。人口密集的城市是高效创造财富的地方,也是相对贫困人口高度集中的地方。不少地方廉租住房建设具有资源向人口高度密集的城区倾斜的特点,即城区人口越多、越密集,廉租住房财政资金投入也就越多。据统计,廉租住房财政投入按省会城市、地级市、县级市、县城呈降序排列。例如,2009年兰州市廉租住房建设9700套,建筑面积48万平方米,中央下达补助资金1.92亿元,占中央补助甘肃省总资金的21.82%;威武市是甘肃省的一个地级市,截至2009年4月,新开工建设廉租住房19174平方米,共384套,仅争取到中央补助资金1836万元,占中央补助甘肃省总资金的2.09%。
2.财政投入以地方为主、中央为辅。廉租住房制度是为极少数低收入家庭设置的社会福利,受益对象具有特定性。因此,住房保障建设主要属于地方事权。1999年至2007年,中央职责主要是制定政策,要求各市县基本健全廉租住房制度,廉租住房投入基本由地方财政负担。2008年1月,国家发改委下发《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》,中央开始对中西部新建廉租住房进行专项资金补贴;2009年将补贴标准上调为西部地区400元/平方米(建筑面积),中部地区300元/平方米。然而,从资金构成来看,地方政府仍然承担了主要建设成本。例如,甘肃省兰州市和武威市的建设成本为1500元/平方米,承担了四分之三以上的成本。
3.廉租住房制度启动晚,但发展快。各地启动和发展廉租住房建设有两个重要的时点:一是2002年十六大召开,中央提出科学发展观,更加关注民生、更加注重社会建设。在这样的背景下,地级市纷纷开始建立廉租住房制度。二是2007年十七大召开,提出加快推进以改善民生为重点的社会建设,健全廉租住房制度,加快解决城市低收入家庭住房困难。各地政府高度重视廉租住房建设,县级政府普遍开始启动该项工作。特别是2008年中央推出4万亿投资计划,增加对廉租住房建设的支持力度,各县市廉租住房制度发展迅猛。
4.保障范围具有地域性,呈封闭分割状态。廉租住房保障范围限定于具有城镇户籍的家庭,不包括农村进城务工人员。如《兰州市城镇最低收入家庭廉租住房管理规定》规定,“申请廉租住房的家庭成员为非农业常住户口,申请人应当向户口所在地街道办事处提出书面申请并提供申请家庭成员身份证和户口薄”。有的地方对申请家庭成员的城镇户口还有限制。如甘肃省武威市凉州区人民政府发布的《凉州区廉租住房租金补贴发放管理实施办法(试行)》规定,“申请廉租住房租金补贴的家庭成员必须具有本城镇户口,至少有一人具有本区城镇户口五年以上,其他成员户口迁入满一年以上,并与家庭成员一起实际居住”。各地没有与其他地方建立互惠协定或采用其他合作性质的方式,实行资源共享和优化配置。各个城市各自为阵、彼此“锁定”,廉租住房资源以行政区划方式相互切割成块,没有形成互惠共享的完整体系,资源不能自由流转。
二、廉租住房建设面临的主要困难与问题
1.地方政府配套资金不足。《廉租住房保障办法》规定,“对中西部财政困难地区,按照中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金的有关规定给予支持”。然而,目前地方财政仍然承担主要建设成本,财政压力较大。以甘肃省兰州市为例,2007年至2009年,开工建设廉租住房13008套,建筑面积约74.4万平方米,计划总投资约152002.2万元,其中已列入中央补助建设项目12724套,建筑面积约73.7万平方米。截至2009年3月底,中央下达补助资金2.502亿元,兰州市落实配套资金5410万元,县(区)财政落实配套资金3469万元,建设资金缺口约120814.4万元。
2.产权关系构成制度障碍。廉租住房长期维护成本较高,地方财政负担较重,难以持续,希望出售部分廉租住房给租户,以缓解财政压力。同时,一些廉租住房租户也希望取得住房产权。但根据国家政策的规定,廉租住房产权属于国家所有,只能向符合条件的低收入家庭出租,而不能出售。政策规定使得廉租住房实践面临两难选择:如果坚持出租的规定,由于财力限制,地方政府难以为继,政策执行缺乏可持续性;如果出售廉租住房,则违背廉租住房设立的初衷和国家政策的强制性规定。
3.资金使用结构过于偏重实物配租。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定,城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合,主要通过发放租赁补贴,增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。2008年以前,租赁补贴一直是廉租住房的主要保障方式。2008年下半年,中央增加投资、刺激经济增长计划实施后,廉租住房保障开始向实物配租为主转变。2008—2009年,各地新建大量廉租住房,一些城市将近80%的经费用于10%左右的廉租住房保障家庭。如甘肃省武威市2008年保障低收入住房困难家庭4090户,其中,发放租赁补贴3621户,占低收入住房困难家庭的89%,金额540.54万元,占廉租住房支出的22%;实物配租469户,占低收入住房困难家庭的11%,建设廉租住房26679平方米,共469套,已完成投资1945.6万元,占廉租住房支出的78%。
4.廉租住房进入和退出机制不健全。当前,一些不符合条件的家庭住进了廉租住房,同时,廉租住房租户生活改善后不愿搬出的情况普遍存在。按照现有的法律制度和政策,政府管理部门很难让不符合条件的家庭搬出廉租住房,如果强制腾退,又担心会影响社会稳定。此外,一些家庭对廉租住房进行了装修,这将给今后退出廉租住房带来更大的麻烦。
三、完善廉租住房建设的对策建议
1.促进廉租住房资金结构合理化,提高西部财政困难地区补助标准。住房保障提供方式要坚持以发放住房补贴和租金核减为主,实物补贴为辅。中央预算内投资补助与专项补助资金要合并统一管理,由地方政府围绕住房保障目标,根据实际情况自行选择住房保障方式,政府资金主要用于租赁补贴发放。在各地已大量建造廉租住房的情况下,为避免今后地方政府承担庞大的管理维护费用,应尽量减少新建廉租住房。此外,在提高对西部财政困难地区廉租住房预算内投资的补助标准基础上,取消县及县以下资金配套。
2.在保持合理廉租住房数量的前提下,以租售并举方式解决配套资金不足的问题。城市政府保有一定数量的廉租住房是维护城市稳定的重要措施,也是世界各国的普遍做法。各城市政府应根据财力、申请家庭数量等因素,合理确定保有的廉租住房数量并报省级住房管理部门备案。同时,为解决当前廉租住房建设中普遍存在的地方政府配套资金不足的问题,可以成本价格向有条件的租户出售廉租住房。租户购买廉租住房后,不得再享有租赁补贴和其他住房保障福利。
3.根据地方政府财力确定合理的保障水平。合理划分各级政府在廉租住房建设中的财力和事权,中央政府应减少对地方政府廉租住房管理工作的干预。中央提出2012年实现“应保尽保”的目标,但具体的保障标准由各城市政府根据实际情况自行确定。省级政府应对各城市政府解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划,廉租住房保障范围、对象、标准和方式,新建廉租住房年度投资计划的可行性进行审查,防止“惠民工程”蜕变成脱离财力实际的“伤民工程”。中央政府应按照公共服务均等化原则确定各省(自治区、直辖市)的划拨标准,同时,根据廉租住房补助资金使用情况的评估结果确定当年划拨金额。
4.不断拓宽廉租住房保障资金筹集渠道。首先,要继续将廉租住房保障资金纳入年度预算,并随财力增长保持合理的增长比例。其次,尽量将公房和廉租住房租金提高到成本租金水平。新建的廉租住房租金不得低于成本租金,然后再按年折旧。对于老年、残疾、重病等特殊人员,按照规定给予优惠。再次,将发行地方政府债券筹集的资金部分用于廉租住房建设,缓解新建廉租住房面临的压力。最后,在保证公积金增益部分用于廉租住房建设的同时,提高土地净收益用于廉租住房建设的比例,将彩票和地方债发行的部分收入用于廉租住房建设。
5.加强廉租住房管理。廉租住房制度全面实施后,提高资金使用效率,加强廉租住房管理成为亟待解决的一个重要问题。要大力推进廉租住房管理信息化、网络化建设,研究建立市场标准租金制度和低收入家庭征信体系,完善申请、审批和退出制度,健全住房保障对象档案。规范租赁市场和租赁关系,与低保、就业制度进行协调管理,将保障对象逐步扩大到在城市长期居住的人员,切实保障城市所有低收入家庭公平分享城市福利,让有限的资源发挥最大效用。财
责任编辑 廖奎
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