时间:2020-01-21 作者:马骁 冯俏彬 (作者单位:西南财经大学)
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摘要:
2003年以来,财政“省直管县”改革在全国大部分地区铺开。据统计,截至2009年,全国已有30个省(市、自治区)推行了不同程度的财政“省直管县”。出于改革策略与路径方面的考虑,大部分省(特别是辖县众多、省情差异较大的省)并没有直接全面实施改革,而是以“扩权强县”的名义,通过选择一部分县进行试点来逐步推进的。如河北省在2005年1月选择了辛集市、平山县等22个县(市)进行了试点,下放了计划、财政、项目、土地等11个方面62项管理权限。安徽省于2006年选择了宁国等12个县(市)进行试点,下放了7个方面142项经济管理权限和部分社会管理权限。四川省于2007年启动了首批27个县(市)“扩权强县”试点,2009年新增32个县,共下放了8个方面56项经济管理权限。
从各地几年来的试点情况看,都取得了明显成效,主要表现为改革工作机制及财政“省直管县”体制基本形成、各项放权政策基本落实、试点县主要经济指标明显向好、行政运行效率有所提高、公共财政保障能力显著增强等等。不仅有效缓解了县乡财政困难,还在一定程度上促进了县域经济发展。
但是,“扩权强县”毕竟只是财政“省直管县”改革中的一个阶段,是在基本不触动、不改变现有行政体制的前提下...
2003年以来,财政“省直管县”改革在全国大部分地区铺开。据统计,截至2009年,全国已有30个省(市、自治区)推行了不同程度的财政“省直管县”。出于改革策略与路径方面的考虑,大部分省(特别是辖县众多、省情差异较大的省)并没有直接全面实施改革,而是以“扩权强县”的名义,通过选择一部分县进行试点来逐步推进的。如河北省在2005年1月选择了辛集市、平山县等22个县(市)进行了试点,下放了计划、财政、项目、土地等11个方面62项管理权限。安徽省于2006年选择了宁国等12个县(市)进行试点,下放了7个方面142项经济管理权限和部分社会管理权限。四川省于2007年启动了首批27个县(市)“扩权强县”试点,2009年新增32个县,共下放了8个方面56项经济管理权限。
从各地几年来的试点情况看,都取得了明显成效,主要表现为改革工作机制及财政“省直管县”体制基本形成、各项放权政策基本落实、试点县主要经济指标明显向好、行政运行效率有所提高、公共财政保障能力显著增强等等。不仅有效缓解了县乡财政困难,还在一定程度上促进了县域经济发展。
但是,“扩权强县”毕竟只是财政“省直管县”改革中的一个阶段,是在基本不触动、不改变现有行政体制的前提下进行的改革,因此自然会暴露出一些矛盾与问题。
一是财政部门与其他部门改革步伐不一致。“省直管县”改革最早是由财政部门提出的。多年来,各省财政部门在体制、资金往来、预决算等方面都与试点县全面对接,放权往往最为彻底。相比之下,其他部门的放权进程则显得参差不齐,一些有二次资金分配权的部门甚至仍然通过市向县中转项目和资金,这就在一定程度上抵消了财政“省直管县”改革的成效。另外,一些省的“扩权强县”试点工作是由财政部门牵头设计和推动的,致使协调层面不高、协调能力有限,难以在众多部门间统一认识、齐头推进,这也在一定程度上延缓了改革进程。
二是省、市、县纵向协调不充分。某省“扩权强县”试点工作启动之初,省委、省政府要求市继续承担对试点县的协管和监督任务。但在实际工作中,由于试点县的财政和资金关系已直接由省级管理,大部分项目的申请也直接向省级部门报送,导致市与县之间信息不畅、手段缺乏,难以有效落实省委、省政府的要求。还有的试点县则反映体制变更后,县在市相关部门办事的难度加大,协调成本增加。由于部分扩权政策没有实施细则,有的还未全面考虑清楚权力性质与范围,导致放权后省、市、县对某些交叉事权的处理意见出现激烈碰撞。比较典型的例子是对路权的管理及相关收入的分享。按照放权政策,试点县已可从事普通道路货运经营与一、二、三级大件运输经营、本县辖区内道路旅客运输经营等,但在如何区分省道、市道、县道,如何分担道路维护与保养费用,如何分享运管费等问题上,省、市、县各执一词。同时,由于行政体制没有改变,市依旧可以凭借行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。如有些市以城市建设为名,要求试点县承担市区部分主干道的建设任务,资金高达上亿元。还有的市通过变更税收征管地等办法,变相集中试点县税收收入。
即使是在试点县内部,也有不同意见。如某省的试点县60%是农业大县,基础薄弱,产业水平低,放权之后仍难以促进经济发展。同时受观念、人才、技术等因素制约,其行政能力也不能完全适应扩权改革的需要。一些有较好经济基础和资源条件的试点县从扩权政策中得到了实实在在的好处,经济发展速度加快,财政收入明显增加,提出省级应出台与财政贡献挂钩的奖励政策,以调动积极性。相反,一些经济落后、财力薄弱的试点县则在扩权后仍然面临着经济增长乏力的困境,认为“动态管理、分类考核”的办法未能体现区别对待的原则,应再进行相应的完善和调整。
在改革探索过程中,遇到问题在所难免,关键是要深入分析问题产生的原因,为清除改革障碍指明方向。
1.以促进县域经济发展为目标的“扩权强县”工作难以适应大省试点县数量增加后的复杂情况,更难以指导“省直管县”改革的整体推进。各省进行的“扩权强县”试点工作大多是以促进县域经济发展为目标的。先选择一批具有较好发展条件的县,通过下放部分经济和社会管理权限的方式解除其发展束缚,以求获得更大更快的发展。由于放权内容主要集中在部分经济管理权限上,因此也只能对有较好产业发展条件的县产生推动作用。当改革的浪潮逐渐推进到资源秉赋差、人才缺乏、资金技术不足的县时,放权政策就难以充分发挥作用。事实上,促进县域经济发展仅是“省直管县”改革的目标之一。有关专家研究认为,县乡财政困难一方面源于我国多达五级的政府层级造成了基层无税可分,另一方面是“下管一级”的行政体制使得上级政府可凭借行政权力向下抽取财力所致。据此提出,缓解基层财政困难的根本之道在于缩减政府层级,通过“弱市”、“撤乡”的办法将五级政府减为三级半(市为半级)。可见,“省直管县”改革的初衷是缓解基层财政困难,而最终目的却在于缩减政府层级,打造扁平化政府。
2.放权范围较窄,且面临既得利益阻碍和行权监管难题。在四川,已清理下放的权限大约为59项,全部为经济管理权限,而且主要集中在项目申报、审批方面;在河北,下放了计划、财政、项目、土地等11个方面62项管理权限,也主要为经济管理权限。这些大省并未像浙江、海南等地一样下放较多的社会管理权,即使是对于已经明确下放的权力,由于没有出台具体的实施细则,县级部门也难以操作,不能全部落实到位。特别是涉及收入、利益的权限,下放时总是困难重重。如在某省,按规定机动车驾驶证和行车证发放、医师执业资格考试与证书发放等权限应当下放到县,但在实践中却仍然由市级主管部门掌握、审批,迟迟未能下放。此外,对于放权后如何监督试点县的权力运用情况、试点县应承担何种责任等没有做出明确规定;对于在行使权力过程中与其他行政单位发生交叉时应如何处理,实践中还未厘清;在所有经济管理权限中,哪些应进一步下放,哪些必须保留在上级政府手中,各地也未能清晰界定。
3.省级部门没有做好承接由市转移出来的各项职能的准备。部分大省“扩权强县”试点工作的基本内容是将原属于市级的部分经济社会管理权限下放到县,以此打开“弱市”的突破口。相应地,市转移出来的管理职能要由省级相关部门来承接。从有些省的试点情况看,有的省级部门还停留在向县下放部分权力的初级阶段,对于权力下放以后的指导、监督等一系列问题并没有深入研究;有的省级部门还没有启动相应的机构、人员调整和管理方式变革,这使得省级部门在面对众多新增试点县时,管理显得力不从心。一方面要弱化、甚至取消市对县的管理,另一方面又不得不让市继续承担对县的协管和监督责任,从而引发了市县两级部门间的许多矛盾。在“扩权强县”初期,省级有关部门突然面临管理对象增加、管理半径增大的问题,“管不过来”是可以理解的。但是,现在已过了相当长的时间,有的省直部门在“管不过来”的情况下没有从转换管理方式、调整管理机构和人员方面积极想办法,而是反过来重新委托、甚至依赖市的协管,这实际上是固化了市的作用,束缚了试点县的步伐,导致“扩权强县”试点工作难以向纵深推进。
“省直管县”改革的内在政策意图在于向基层政府下放权力,将基层政府打造成能独立治理一方经济、社会的行政单元。财政成为改革的突破口是因为任何政府治理问题的解决都有赖于财权、财力的配置。因此,只要将财政“省直管县”、“扩权强县”放入到“省直管县”改革的整体进程中考虑,就可以辨明方向,纠正一些认识上的偏差,并调整目标,抓住重点,有序推进。
1.适时调整“扩权强县”的目标,从促进县域经济发展的单一目标调整为“促进县域经济发展”和“保民生、保稳定、保运转”的双重目标。按照财政部的要求,2012年将实行全面的财政“省直管县”。由此看来,只针对具有较好产业发展条件的县进行“扩权强县”已经不能适应改革需要,必须将“扩权强县”的目标从单一的“促进县域经济的发展”调整为“促进县域经济的发展”和“保民生、保稳定、保运转”并重,并以此作为“省直管县”改革的基本出发点。在此基础上,修订和细化分类考核的指标体系。主要思路是:对经济发展条件较好的县,可以通过放权促其经济加快发展、再上台阶,并将经济和财政收入增长情况作为重点考核内容;对资源匮乏的县,则可以将考核重点放在“保民生、保稳定、保运转”上。
2.甄别权力性质,扩大放权范围,积极探索权力下放后新的管理模式。一方面,省级部门要尽快对现有政策落实情况进行清理、评估、调整和完善。另一方面,还应甄别权力,该放则放,当收应收。对接近基层群众且适于基层政府行使的权力能放尽放,不仅要有放权的目录,还要制定规范县政府权力行使的实施细则。对具有全局性、高度专业性的权力则不仅不放,还要适度严格管理。总之,放权的目标不是为放而放,而是在调整、重新合理配置政府间职能的基础上,将县打造成可相对独立管理一方经济社会事务的行政单元。在财政“省直管县”改革较为成功的浙江和海南,其精髓就在于“放权”。1998年以来,浙江省政府先后四次向县级政府下放权力。如2002年一次性向县下放了313项经济管理权限;2006年以义乌为试点,将放权的范围扩大到部分社会管理方面。海南省则是从建省开始就由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区,没有地区一级的设置。尽管如此,海南还是一再启动了省向市县的放权改革。如2008年10月,省政府下放了197项行政权力,不仅包括投资额在1亿元以下的项目审批等经济管理权限,还包括城市自来水价格、民办中小学和幼儿园审批等公共服务与社会管理权限。
3.启动和加快信息化建设工作,提升省级部门管理能力。管理对象骤增后,省级部门可以适度地调整机构和增加人手,但更重要的在于借助现代信息技术提升管理效能。可结合目前正在推广的财政信息大平台建设,建立省级信息化平台,推行网上信息传送,实现省与县之间信息的直联互通。
4.财政部门要继续先行先试,出台适应客观需要的财政政策。首先,以已启动的省级财政信息大平台为依托,尽快将试点县纳入建设范围,率先完成直联互通。其次,出台奖优罚劣、激励与约束并重的财政政策,可借鉴浙江等地的经验,对财政收入增长明显的县进行适当奖励,对财政穷县则以该省人均财力的平均数为基点,综合考虑人口、辖区面积等因素,测算出基本财力保障线,实现“保工资、保运转、保民生”的目标。再次,尽快研究分析市县合理的事权范围,对区域性事权要提请上级部门制定专项政策。最后,应关注在“扩权强县”试点工作中部分受到较大冲击的市级财政,认真测算其实有财力和支出责任,在此基础上确定相关的财政政策。
5.培养民间组织以承接政府转移出来的非核心职能。“省直管县”改革的实质是使政府层级扁平化,实现上下级政府间职能的重新组合与配置,在这一过程中必然会出现一部分非核心职能。在浙江,省级培育出以商会为代表的各类民间组织,有效承接了政府转型过程中转移出来的多项职能。因此,其他省也可以未雨绸缪,适度发展和培育民间组织,做好承接政府转移职能的准备,逐渐寻求和建立与市场经济发展相适应的政府与社会共同管理新模式。财
责任编辑 韩璐
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