时间:2020-01-21 作者:财政部预算司
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摘要:
编者按:
党中央、国务院高度重视生态文明建设和生态补偿机制的建立。党的十六届五中全会明确提出,“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制”。党的十七大报告再次强调,“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。近年来,各级财政部门大力支持建立健全生态补偿机制,取得了可喜成效。本期专题介绍了中央财政建立健全生态功能区转移支付机制的做法及河北、山东、福建等地财政部门支持建立生态补偿机制的实践经验,敬请垂注。
对国家重要生态屏障和生态战略区域实施必要的生态补偿,校正利益外溢,建立生态屏障保护的长效机制,是成熟市场经济国家的普遍做法。由于长期过度开发,我国重点生态区生态较为脆弱。对此,党中央、国务院非常重视,十七大明确提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度”。为贯彻落实党中央、国务院出台的宏观调控措施,加快民生工程和生态环境建设,促进扩大内需和经济平稳较快增长,中央财政从维护国家生态安全、促进生态文明的大局出发,自2008年起在均衡性转移支付项下增设了国家重点生态功能区转移支付。...
编者按:
党中央、国务院高度重视生态文明建设和生态补偿机制的建立。党的十六届五中全会明确提出,“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制”。党的十七大报告再次强调,“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。近年来,各级财政部门大力支持建立健全生态补偿机制,取得了可喜成效。本期专题介绍了中央财政建立健全生态功能区转移支付机制的做法及河北、山东、福建等地财政部门支持建立生态补偿机制的实践经验,敬请垂注。
对国家重要生态屏障和生态战略区域实施必要的生态补偿,校正利益外溢,建立生态屏障保护的长效机制,是成熟市场经济国家的普遍做法。由于长期过度开发,我国重点生态区生态较为脆弱。对此,党中央、国务院非常重视,十七大明确提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度”。为贯彻落实党中央、国务院出台的宏观调控措施,加快民生工程和生态环境建设,促进扩大内需和经济平稳较快增长,中央财政从维护国家生态安全、促进生态文明的大局出发,自2008年起在均衡性转移支付项下增设了国家重点生态功能区转移支付。
逐步扩大试点范围 健全转移支付制度
(一)把握时机,积极开展国家重点生态功能区转移支付试点
2008年下半年,国际金融海啸来袭,科学发展呼声日高,如何适当补偿保护环境地区经济利益、弱化财政增收与盲目发展的联系,成为完善转移支付制度的重要课题。在国家主体功能区规划尚未出台的情况下,财政部预算司会同有关部门进行了大量调查研究,实施国家重点生态功能区转移支付试点,将天然林保护、青海三江源和南水北调等重大生态功能区所辖230个县纳入转移支付范围。具体包括:青海三江源保护区所辖17县,这里是长江、黄河、澜沧江的发源地,被誉为“中华水塔”;南水北调中线工程丹江口库区及上游40县,作为南水北调水源地,生态屏障功能极为重要;天然林保护工程区170多个县,包括大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、川滇森林生态及生物多样化功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区等事关全国或较大区域范围生态安全的区域。
中央财政增加对三江源等国家重点生态保护区的转移支付力度,主要是在原有各项转移支付不减少的情况下,通过提高均衡性转移支付系数,将有关地区标准收支缺口的补助比例提高至100%。此外,适当调增实施生态环境保护工程地方承担的标准支出。按此办法测算,2008年中央财政共下达对各地国家重点生态功能区转移支付60.52亿元。
(二)加大力度,逐步扩大试点范围
2008年中央财政先行对三江源、南水北调、天然林保护等重点生态功能区实行转移支付试点后,地方普遍反映此项转移支付提振了地方政府保护环境的信心,增强了政府落实中央出台的各项民生政策的能力,希望中央财政建立长效补助机制。2009年中央财政在赴内蒙、新疆、宁夏、云南等地调研的基础上,充分征求相关地方和部门的意见,进一步扩大了国家重点生态功能区转移支付试点范围。
根据国家发展改革委、国家环境保护部有关研究报告,关系全国或较大范围区域生态安全的国家层面重点生态功能区共有25个,分为四种类型,即水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型。水土保持和防风固沙两大类型生态功能区生态系统退化较为严重,外溢性强,具体呈以下特点:一是治理任务更加紧迫。据水利部统计,近50年来,我国水土流失损失耕地5000多万亩,相当于每年损失100多万亩。我国沙化土地174万平方公里,占国土面积的18%,每年沙化造成的直接经济损失达540亿元,已经影响到近4亿人的正常生产和生活。因此,治理越早,损失越小。二是治理成本更加高昂。沙化和水土流失严重地区自然条件恶劣,水资源缺乏,经济发展严重滞后,不论是采取生态移民还是沙漠化、石漠化治理,都需要大量的资金投入。三是基层财政更加困难。目前我国连片的贫困地区大致分为“甘、宁的‘三西’地区”和“滇、桂、黔喀斯特地貌区”两大片,基本都位于水土保持和防风固沙生态功能区范围之内。四是少数民族更加集中。上述生态功能区中的绝大多数县市属于民族地区,基础设施严重落后,生态环境相对脆弱,社会发展水平低,社会敏感度高。为此,2009年中央财政将水土保持和防风固沙两大类型,包括黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区、塔里木河荒漠区、阿尔金草原沙漠化防治区、科尔沁沙漠化防治区等10个生态功能区150多个县、涉及人口4500多万人,全部纳入转移支付试点范围。这些县主要集中在新疆、内蒙、广西、贵州、甘肃等省份。与此同时,对生态环境保护较好、全省森林覆盖率较高的省份,给予适当奖励。2009年国家对280多个生态重点功能区转移支付县(市、区)转移支付额达到120亿元。
引入激励约束机制 出台转移支付办法
建立转移支付资金绩效考核与激励约束机制是实现转移支付意图、提高资金使用效益、实现财政管理科学化精细化的基本要求。2009年扩大国家重点功能区转移支付试点范围的同时,一方面与高校联合成立课题组,研究如何建立生态功能区转移支付绩效考评机制;另一方面与国家环境保护部合作,研究制定《县域生态保护考核指标体系》,考核县域生态保护效果。在此基础上出台了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》(以下简称《办法》),从资金初始分配、省级再分配、资金使用效果评估、相应的激励约束机制等方面进行全过程规范。一是自我约束。对转移支付对象范围的确定、资金分配方法、因素的选择等环节都进行了严格规定,充分体现规范、公正、透明的理念。二是规范要求。要求省级按照规范的方式保证资金足额拨付到相关市县,同时防止省级财政因中央加大对相关市县的补助力度而减少转移支付,出现“挤出”效应。三是监督考评。主要设置生态环境评价和基本公共服务状况评价两大类指标。四是激励约束。根据考评结果,分别采取相应的奖励与惩罚措施。另外,为了加强社会监督,切实增强地方政府的环境保护意识,每年在媒体上公布资金分配、使用、考评及奖惩情况。
省对下再分配是否到位、是否存在“挤出”效应以及相关地区基本公共服务改善情况等,在《办法》中也设置了若干财政指标和基本公共服务物理量指标,拟通过财政相关数据分析、委托财政监察专员办专项检查等方式实施监控评估。
根据监控信息,对相关地区实施动态绩效评价,并按照评价结果进行相应的激励约束。由于采用扣减转移支付的办法会直接影响所在地民众的公共福祉,不仅惩罚对象错位,而且不利于改善公共服务与生态环境状况。因此,《办法》设计时更多地体现“引导为主、惩罚为辅”的原则,并根据考核目的的不同,设定相应的考核指标、要求和奖惩办法,形成一整套相对完善的激励约束机制。一是考核资金是否分配到位。以资金到位率作为主要考核指标,监测各省级财政部门是否将补偿资金全部按照中央制定的范围足额分配到相关市县,对未按时足额分配到位的,责令其限期整改。同时,考核各省级对下资金转移支付是否存在“挤出”效应。在测算一般性转移支付时该项转移支付不计入财力,专项转移支付补助比例不得低于财政状况相同的地区。对未按照要求实行的,将扣减省转移支付总额的10%。二是考核生态环境保护成效。以生态环境保护指标为主要考核标准,严格按照环境保护部颁布的《县域生态保护考核指标体系》进行测算。生态环境保护比上年取得明显改善的,将给予适当奖励;相反,生态环境比上年有所恶化的则将暂缓下达资金20%,待好转后再行下达,若连续三年指标恶化将暂停其享受此项转移支付。三是考核基本公共服务的改善情况。学龄儿童净入学率、每万人口医院(卫生院)床位数、参加新型农村合作医疗保险人口比例、参加城镇居民基本医疗保险人口比例等均不得低于前三年的平均水平。有任何一项指标下降,将扣除转移支付的20%,但多项指标下降的不重复扣除。
2010年,中央财政将在全国范围内全面推开国家重点生态功能区转移支付。同时,会同环境保护部等有关部门,在已经形成的《国家重点生态功能区县域生态环境保护考核评价指标体系》的基础上,完善环境监测体系,提高数据的完整性和权威性,为生态功能区转移支付绩效考评提供客观依据。并根据监控评估机制运行情况,进一步完善《办法》,保障转移支付政策意图得到切实有效的贯彻落实。财
责任编辑 李烝
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