时间:2020-01-19 作者:瞿志印 (作者单位:广东省仲恺农业工程学院)
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摘要:
农业综合开发在改善农业基础设施,提高粮、棉、油等农产品产量和增加农民收入等方面取得了巨大成就。但从项目区长远发展的角度考量,在政策层面还存在一些亟待明确和解决的问题。
(一)农业综合开发县管理问题
2003年,国家农发办为集中投入,建立了国家农业综合开发县管理制度,以2003年扶持的县(市、区)数量为控制数,对农业综合开发县实行总量控制。农业综合开发县在农业综合开发中出现违规违纪问题,根据情节轻重,暂停或取消开发县资格。其他县(市、区)要获得农业综合开发扶持,必须按新增的程序取得开发县资格。但在实际工作中这一制度的效果并不理想。目前全国纳入开发县的县(市、区)共有2100多个,占到全国县(市、区)总数的73%,从开发县的数量来看,已经呈现分散状态,再行控制数量已经失去意义。而且单纯按2003年的开发县数量进行总量控制,有违公平性和科学性。一些较早纳入开发省份的县(市、区)几乎全部都是开发县,而部分省份开发县仅为县(市、区)总数的1/3。由于退出机制不畅通,难以实现奖优罚劣。除了出现重大违规违纪问题可以暂停或取消开发县资格外,只有开发任务完成和自愿退出两条退出机制,由此导致只要不出大问题,干好干...
农业综合开发在改善农业基础设施,提高粮、棉、油等农产品产量和增加农民收入等方面取得了巨大成就。但从项目区长远发展的角度考量,在政策层面还存在一些亟待明确和解决的问题。
(一)农业综合开发县管理问题
2003年,国家农发办为集中投入,建立了国家农业综合开发县管理制度,以2003年扶持的县(市、区)数量为控制数,对农业综合开发县实行总量控制。农业综合开发县在农业综合开发中出现违规违纪问题,根据情节轻重,暂停或取消开发县资格。其他县(市、区)要获得农业综合开发扶持,必须按新增的程序取得开发县资格。但在实际工作中这一制度的效果并不理想。目前全国纳入开发县的县(市、区)共有2100多个,占到全国县(市、区)总数的73%,从开发县的数量来看,已经呈现分散状态,再行控制数量已经失去意义。而且单纯按2003年的开发县数量进行总量控制,有违公平性和科学性。一些较早纳入开发省份的县(市、区)几乎全部都是开发县,而部分省份开发县仅为县(市、区)总数的1/3。由于退出机制不畅通,难以实现奖优罚劣。除了出现重大违规违纪问题可以暂停或取消开发县资格外,只有开发任务完成和自愿退出两条退出机制,由此导致只要不出大问题,干好干坏一个样。受总量控制,一些迫切需要纳入开发扶持的县(市、区)却很难取得开发县资格。长此以往,效率、质量下降,活力不足,影响事业发展。
对此,建议从以下三个方案中择其一进行改革。首选方案:直接取消开发县管理制度。重新恢复农业综合开发项目县概念,不再设置开发县进出的管理程序。同时,严守项目立项门槛,实行公平竞争。项目申报单位按项目立项条件取得扶持机会,国家农发办根据投资总指标控制各省项目数量和单个项目规模,从而更有效地实现集中投入。第二方案:建立相对松散的开发县管理制度。根据各省的农业总产值、耕地面积等资源总量和县(市、区)总数,相对科学、公平地核定开发县数量,由各省每年实行动态管理、畅通进出机制。达到耕地面积10万亩立项门槛后,可以通过申请获得开发县资格,由省级管理部门审批报国家农发办备案,各省定期对开发县进行绩效考核,实行末位淘汰制,淘汰一批,相应新增一批。第三方案:放开开发县审批制度。在难以对现行开发县管理制度进行大的变动情况下,可以先行放开新增开发县的审批,对符合立项条件、地方有积极性的,原则上应予以新增,从而不断扩大农业综合开发的范围,提升农业综合开发的地位和作用。
(二)农业综合开发扶持方式问题
财政资金是有限的,农业综合开发贵在发挥财政资金的杠杆作用,实现财政资金的乘数效应。但当前,农业综合开发过于依赖财政投入。在土地治理项目方面,由于扶持主体主要是农民,自筹能力偏弱,财政资金难以实现带动效应。在产业化经营项目方面,现有的财政补助扶持方式尽管规定了财政补助资金的比例不超过30%或40%,但由于没有规定固定资产投资的补助比例,企业容易以一些无形的投入冲抵自筹资金,难以形成有效的投入;而贷款贴息扶持方式由于没有降低金融机构的风险,对银行不具有吸引力,杠杆作用没有得到有效发挥。
资金是农业综合开发的血液,而最大的供血站应该是金融机构和社会资金。因此,农业综合开发要解决企业融资难的问题,推进产业化经营,必须以最大限度地撬动银行贷款和社会资金为目标,展开政策框架设计。建议从以下三个方面进行改革:第一,探索设立贷款担保扶持方式,有效撬动银行资金。将目前的产业化经营项目资金每年安排一部分作为担保资金,设立农业综合开发担保公司或委托其他诸如中小企业担保公司运营,对符合农业综合开发立项条件的项目贷款提供担保。按现有产业化经营项目投入规模计算,每年可以直接带动银行投入20亿元以上,形成一笔农业投资的大投入。第二,改变贷款贴息事后贴息的做法,管理前移,吸引贷款。可以主动加强与金融机构的合作,实行联合审贷、政策放贷、财政贴息、双向运行。在商业银行较为发达的地区,可以采取招标的方式选择商业银行进行合作,商业银行作出放贷承诺,适当放宽贷款条件,按照财政确定专门贴息资金额度、各级农发办和商业银行联合选项建立项目库、商业银行审贷、财政部门贴息的方式,争取金融机构发放长期封闭贷款,财政按年限贴息,实现真正意义的撬动效应。第三,财政补助按建设项目内容分类限定补助比例。通过设置一定的比例条件,确保在财政资金的带动下,企业资金真正投入项目建设。此外,要拓展土地治理项目的扶持对象和方式。扶持对象扩展到龙头企业、农民专业合作社和种养大户以及农业产业园区。对具有市场化性质的主体,采取按一定比例补助的形式进行扶持,项目建设实行先建后补,引导企业自筹投入,建设高标准、高效益的生产基地;对自身实力较强的合作社和种养大户,由各级农发机构承担项目建设,合作社和种养大户进行必要的自筹投入,建成各具特色的生产基地,放大财政资金的带动效应。
(三)农民自筹资金问题
农业综合开发土地治理项目设置了农民筹资投劳为中央财政资金50%的比例,且须编入项目计划予以考核验收,这一政策在实际操作中执行效果很差。第一,目前农村青壮年劳动力一般都转移到企业务工,留在农村的绝大部分是老人、妇女和儿童,没有充足的劳动力投工投劳,或者即使有劳动力,由于可提供的劳动力不均衡,使得筹资投劳难以统一组织。第二,项目工程一般统一承包给施工单位组织施工,工程性投入一般不需要农民参与。第三,由于确定的比例偏高,特别是投资标准提高后,每亩筹资额度随之提高,一些基层组织认为难以操作,难以做群众组织工作,将所谓的以物(农田肥、稻秆)折资以及投工投劳(疏浚)等生产性投入用于凑数,导致筹资投劳政策没有真正落实。第四,从管理的实践看,农业综合开发土地治理项目应解决相对公共性的水源工程、大排大灌渠系和骨干机耕道路等建设问题,体现公共性原则,对农民自筹投入应视为带动效应,而不应作为一种硬性要求。建议对筹资投劳政策按照实事求是的原则作如下调整:一是继续坚持鼓励和引导农民筹资投劳,但农民筹资投劳不纳入项目投资及投资标准核算,在项目竞争立项和验收时作为考核的重要指标。二是将农民自筹的比例改为指导性比例,降低到一个能够实现的范围。三是合理确定筹资投劳内容,即自筹现金,乡村集体统一组织的项目区整体受益的土方开挖和疏浚、土方回填等劳务投入,采取先建后补的自筹投入等。对纯粹一家一户的生产性劳务投入或生产资料投入,不再列入自筹范围。
(四)财政支农资金整合问题
目前,财政支农资金投入分散、撒胡椒面是一个普遍性的问题。客观地讲,支农资金之所以分散,根子在于支农资金总量不足,而需求总量大、需要扶持的内容多,且支农资金管理的部门多,多头管理,才导致了分散的局面。支农资金中,交叉重复比较突出的是农田建设类和扶持龙头企业类的资金,尤其以农田建设类最为突出。以广东为例,目前,农田建设资金包括财政部门的农业综合开发,国土部门的土地开发、土地整理、灾毁农田垦复、国家和省级基本农田保护示范区建设,水利部门的机电排灌、民办公助小水利,农业部门的农田水利议案、中低产田改造、市县农田保护示范区、测土配方施肥,扶贫开发的大禹杯竞赛等十几个专项资金,建设内容基本相似,扶持对象基本相同,交叉重复非常严重。一方面,各个项目的管理政策五花八门,投资标准不一,取费标准各搞一套。另一方面,由于资金渠道的增多,导致争地开发现象不同程度地存在,好的地块争相上报、重复申报,条件差的地块无人理睬。支农资金整合,规划是导向,整合是趋势。当前,可以首先将农田建设类资金作为支农资金整合的突破口,统筹、合并为少数甚至是一个部门进行管理,减少和避免多头管理、交叉重复现象。在农田水利类项目实现主管部门的有效整合之前,建议首先在财政部门内部归口管理,统筹安排,注意减少交叉重复问题。同时,按照项目功能分类,统一确定工程投入标准和管理费用取费标准,提高资金使用效益。
责任编辑 李艳芝
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